VII SA/Wa 861/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. O. i W. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] wydanym dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia M. O. i W. O. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że postanowieniem wydanym [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...], zawieszającego wznowione z urzędu, postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą U. D. i .A D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ewid. [...] i [...], położnych przy ul. [...] w [...] . Na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r., M. O. i W. O. złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje. Postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie nieważnościowe natomiast jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności rozstrzygnięcia w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwym rozstrzygnięciem, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, czyli takie które nie było wcześniej przesądzone na właściwej drodze. Aby móc skorzystać z możliwości, którą daje powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje nie jest możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego w opisanym trybie. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 640/07). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...], zawiesił, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wznowione z urzędu, postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], znak: [...], z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe w stosunku do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], znak: [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe działanie organu stopnia podstawowego było- w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy – całkowicie niedopuszczalne. Organ zauważył, że w analizowanym przypadku postępowanie nieważnościowe w stosunku do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], znak [...], zostało zakończone ostateczną oraz funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] ([...]), stwierdzającą, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...]. Wprawdzie powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tym niemniej należy zauważyć, że postanowieniem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/13, Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia spraw o sygn. VII SA/Wa 136/13 i VII SA/Wa 130/13. Podkreślił również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, przerwanie postępowania i odłożenie rozstrzygnięcia w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. A samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3108/05; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1559/2001, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1670/98). Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie w wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Odnosząc powyższe do opisanego wyżej stanu faktycznego organ wskazał, że postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ stopnia podstawowego motywował zawieszenie postępowania faktem będącego w toku postępowania nieważnościowego, podczas gdy postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo- administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno- ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione w gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest przepisem, którego stosowanie- w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy- nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Oprócz powyższego niemożliwe do zaakceptowania są skutki analizowanego uchybienia przejawiające się w ewidentnym oraz nieuprawnionym "odwlekaniu" załatwienia sprawy, co z kolei stoi w opozycji do nakazu możliwie najszybszego załatwiania spraw, wynikającego z art.12 § 1 Kpa. Akceptacja takiego stanu rzeczy stwarzałaby możliwość uchylania się przez organy administracji od rozstrzygnięcia spraw co do istoty pomimo braku ku temu jakichkolwiek przeszkód. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. O. i W. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili organowi: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 156 § 1 pkt 2 Kpa (poprzez ich wadliwe zastosowanie, albowiem w sprawie winien był znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a co winno było skutkować uchyleniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i orzeczeniem co do istoty sprawy, albowiem w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. 2) naruszenie art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1b, pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Pb) oraz w związku z art. 24 § 3 Kpa, 3) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7,8,9,11, art. 24 § 3 i 4, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, a to z uwagi wskazane wyżej względy, jak i na to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się w ogóle do ich zarzutów ani argumentacji zawartej zarówno w piśmie M. O. z dnia 5 października 2013 r. (w tym dotyczących orzekania w sprawie przez Urzędnika Wojewody [...] podlegającego wyłączeniu), jak i wymienionych już wyżej w pkt 2 oraz ww. pism W. O. i zażaleń z dnia 6 września 2013 r. i 3 października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność istniejącego w obiegu prawnym aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- zwanej p.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] zawieszającego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie wznowieniowe. Jako zagadnienie wstępne wystąpienie którego obligowało organ do zawieszenia postępowania wznowieniowego Prezydent [...] uznał toczące się postępowanie sądowo- administracyjne dotyczące ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, a więc decyzji kończącej postępowanie którego dotyczyło wznowienie postępowania. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W rozpoznawanej sprawie za takie zagadnienie bez rozstrzygnięcia którego nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. organ uznał toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Takie rozumowanie i rozstrzygnięcie organu w ocenie Sądu jest niezgodne z prawem- art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Jak wynika z akt sprawy w dacie zawieszenia postępowania wznowieniowego (tj. w dniu [...] maja 2013 r.). nie toczyło się już postępowanie nieważnościowe (czego nie uwzględnił organ) bowiem w dniu [...] listopada 2012 r. została wydana ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym. Tak, jak należy zgodzić się z poglądem, że należy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesić postępowanie wznowieniowe, kiedy jednocześnie toczy się postępowanie nieważnościowe, tak nie można zgodzić się z poglądem, że istnieje też taka podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego, kiedy ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została już zaskarżona do sądu administracyjnego. Z chwilą wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym, kończy się postępowanie administracyjne wszczęte w tym trybie, nie można już w takiej sytuacji mówić o zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji (z dnia [...] listopada 2009 r.) na drodze administracyjnej, a to miało być w tym przypadku przyczyną zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Tak więc, w ocenie Sądu zasadnym jest pogląd organu, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do wydania weryfikowanego postanowienia z rażącym (oczywistym, wynikającym wprost z treści przepisu art. 97 Kpa) naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zarzuty skargi nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przy czym należy nadto podkreślić, że postępowanie wszczęte przed sądem administracyjnym na skutek wniesionej skargi, nie jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, chociaż skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Błędny więc jest pogląd, że były w rozpoznawanej sprawie podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.