VII SA/Wa 862/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Wdowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu przedłożenia projektu zamiennego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 862/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] znak: [...] nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane firmie [...] J. M., przedłożenie w terminie do [...] września 2005 r. projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w zabudowie bliźniaczej) z kancelarią, stanowiskami garażowymi w piwnicy oraz instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania rozpoznawczego ustalono, ze przedmiotowa decyzja zapadła jako konsekwencja postanowienia z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] wstrzymującego roboty budowlane z powodu istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uzasadnił konieczność wydania badanej decyzji stwierdzeniem, że przedłożenie nakazanych dokumentów stanowi podstawę doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami prawa i wydania pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych. Natomiast organ szczebla powiatowego pominął całkowicie zasadniczą dla sprawy kwestię tj. fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] jak i decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dalej wskazał, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego względu zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nieprawidłowo zastosował tryb postępowania naprawczego, określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę automatycznie eliminuje zatwierdzony nią projekt budowlany, co w konsekwencji powoduje konieczność zastosowania przez organ nadzoru innego trybu postępowania niż wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaniechał przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie znanych organowi faktów w postaci decyzji Wojewody [...] Nr [...] stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę, doręczonej w dniu [...] marca 2005 r., co uznać należy jako rażące naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. Pominięcie istotnych faktów spowodowało rażące naruszenie zasad opisanych w art. 7 i 77 k.p.a. i naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołanie od ww. decyzji złożył J. M., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bądź o uchylenie tej decyzji i orzeczenie w sprawie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia postępowania, bowiem sprowadza się do nakazania organowi administracji ponownego gromadzenia materiału dowodowego. Uchylenie decyzji z powodu konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego po tym jak decyzja stała się ostateczna możliwe jest tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 5 k.p.a. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Prokurator Okręgowy w [...]. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od ustalenia prawdy obiektywnej i naruszenie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił też naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie reguł zawartych w tym przepisie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji, a w szczególności do wyrażonego stanowiska o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Organ II instancji uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. mocą której organ I instancji stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej J. M. przedłożenie projektu zamiennego budynku mieszkalnego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na wstępie należy zaznaczyć, że tryb stwierdzenia nieważności, może zostać uruchomiony tylko w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto obowiązywanie decyzji, która w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, musi wywoływać skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10.09.1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej badaniem. Niewątpliwe jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nie wziął pod uwagę faktu wczesniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] grudnia 2003 r. Nr [...] jak i decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzając z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. odwołał się do tego faktu uznając, że "doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak właściwego postępowania wyjaśniającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli w konsekwencji spowodowało rażące naruszenie ww. zasad oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając decyzję odwoławczą wskazał jedynie, że naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., a do wznowienia postępowania. Organ dodał, że uchylenie decyzji z powodu konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego po tym jak decyzja stała się ostateczna jest możliwe tylko wówczas gdy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania. Organ II instancji pominął całkowicie rozważenie sytuacji prawnej powstałej po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] marca 2005 r. decyzją Wojewody [...] nr [...] i decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w dniu [...] maja 2005 r. decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] a także pominął powołanie się przez organ I instancji na rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz z przypadkiem innym. Mianowicie z sytuacją, jaka powstała w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności powoduje, że decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tym niemniej wykonane roboty na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie są traktowane jako samowola budowlana. Do nich właśnie ma zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepis ten obowiązuje z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888) z dniem 31 maja 2004 r. Z powyższego wynika, że organ II instancji nie zbadał, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował prawidłowy tryb postępowania powołując się w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] na art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dotyczący przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął w uzasadnieniu tę zasadniczą kwestię skupiając się jedynie na kwestii, że naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że organ II instancji nie zajął się w ogóle oceną merytoryczną sprawy pod kątem naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 51 Prawa budowlanego, a jedynie orzekł kasacyjnie. Organ powinien rozważyć, czy błędny tryb postępowania nie stanowił rażącego naruszenia prawa i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Brak tej oceny oznacza naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. art.145 § 1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.