VII SA/Wa 864/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie ( WSA, As. WSA Mirosława Kowalska, Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2005 r. sprawy ze skargi E. i S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2000 roku, Nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. i E. J. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. K. w P. Pismem z dnia 28 listopada 2002 roku właściciel sąsiedniej nieruchomości M. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż nie otrzymał żadnego powiadomienia, że inwestor prowadzi roboty budowlane przez co został pozbawiony możliwości zapoznania się z dokumentacją i złożenia swoich uwag. Tymczasem nadbudowana część budynku pozbawiła pomieszczenia znajdujące się w jego budynku dostępu do światła dziennego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę winno być jego zdaniem poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i pozwolenie na budowę winno być mu doręczone tak by mógł się od niego odwołać do wyższej instancji. Nadto inwestor jako osoba sprawująca funkcję Prezydenta miasta P. nie mógł wydać decyzji we własnej sprawie. Pracownik wydający decyzję z jego upoważnienia winien być wyłączony od rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta P. a z dnia [...] maja 2000 roku oraz wyznaczył Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do prowadzenia postępowania określonego w art.l49§2 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2003 roku, Nr [...] Prezydent Miasta P. stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2000 roku, Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta P. stwierdził, że projekt budowlany obejmuje zmianę dachu płaskiego - stropodachu betonowego na dach dwuspadowy na bazie istniejącego obrysu budynku. Obowiązek taki nałożony został na inwestora decyzją wydaną w trybie art.61 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Budynek istniejący znajduje się w odległości 2,5 m od granicy północno zachodniej od działki o nr ew. 35, której właścicielem jest M. K. Odległość tę pomniejsza okap projektowanego dachu o 0,5 m. Zmiana konstrukcji dachu nie jest związana z uzyskaniem pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu oraz nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu w myśl art.39 ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 roku Dz. U. Nr 15 poz.139 ze zm.). Zgodnie z przedłożoną przez inwestora opinią techniczną inwestycja nie powoduje ograniczenia dopływu światła do pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się przy ul. K. Czas nasłonecznienia wszystkich pomieszczeń w tym budynku wynika z jego usytuowania i nie ulega zmianom po realizacji inwestycji na działce sąsiedniej. Spełnione są również wymagania dotyczące dopływu światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym budynku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. podnosząc zarzut, iż decyzję wydano mimo tego, że poinformował on, że przebywał będzie w Niemczech i nie będzie mógł zapoznać się z opinią techniczną dotyczącą jego budynku. Nadto jego zdaniem pozwolenie na budowę winno być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym nie może polegać na jego rozbudowie. Niemożliwym jest również zdaniem dowołującego się by nasłonecznienie jego pokoju zlokalizowanego na parterze nie uległo zmianie skoro budynek podniesiono o jedną kondygnację. Jednocześnie M. K. złożył wniosek o powołanie biegłego w celu wydania opinii dotyczącej nasłonecznienia jego budynku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2003 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę winno być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] marca 2004 roku, Nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2000 roku, Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta P. powtórzył swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] września 2003 roku. Nadto stwierdził, iż stanowisko Wojewody [...], że decyzja o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu winna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art.39 ust.2 tej ustawy stanowił, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W rozumieniu tych przepisów zmiana konstrukcji dachu jest przebudową nie powodującą zmiany sposobu zagospodarowania ternu. W związku z powyższym uzyskanie decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było konieczne. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. podnosząc zarzut, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego każda inwestycja, na realizację której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy 1 zagospodarowania terenu. Podtrzymał również swoje zarzuty związane z opinią w sprawie nasłonecznienia pomieszczenia w jego budynku. Nadto stwierdził, iż decyzja narusza art,107§3 kpa, gdyż organ administracji nie wskazuje faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł oraz powodów dla których odmówił wiarygodności innym dowodom. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2004 roku oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000 roku, Nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia E. i S. J. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. K. w P. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że pozwolenie na realizację inwestycji jaką jest przebudowa dachu winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana konstrukcji dachu z płaskiego - stropodachu na dach dwuspadowy szczególnie na obszarze osiedla O., gdzie został utrwalony określony w sposób zagospodarowania i charakter zabudowy z zastosowaniem dachów płaskich powoduje ewidentnie zmianę zagospodarowania terenu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli S. i E. J. podnosząc zarzut, iż zmiana konstrukcji dachu nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a tym samym nie jest wymagane uzyskanie przez nich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla uzyskania pozwolenia na zrealizowanie tego typu inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art.7 kpa i art.77 kpa oraz art.28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). W ocenie Sądu za nieprawidłowy uznać należy pogląd Wojewody [...], iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000 roku o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu winna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art.39 ust.l ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku 0 zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz.415 ze zmianami) - w brzmieniu na datę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę – zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonywaniu odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wymagały ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania ternu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodowały zmiany sposobu użytkowania ternu oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Zmiany dachu z płaskiego na dach dwuspadowy, i stworzenie w wyniku tego poddasza nie można uznać za nadbudowę istniejącego budynku. Nie można też przyjąć, iż zmiana rodzaju dachu wpływa na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się budynek S. i E. J. jak i na sposób zagospodarowania terenów sąsiednich. Rozważania te mają jednak znaczenie jedynie historyczne. Organ administracji rozważając czy istnieją podstawy do wydania nowego pozwolenia na budowę musi bowiem wziąć pod uwagę uregulowania zawarte w nowej ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.), która obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 roku. Zgodnie z treścią art.85 ust.l wymienionej wyżej ustawy do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Sprawa udzielenia pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu była już zakończona ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zastosowanie mieć więc będą przepisy nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodne z treścią art.59 ust.l powołanej wyżej ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chyba, że obowiązuje plan uchwalony przed dniem 01 stycznia 1995 r. Rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania organ administracji winien rozstrzygnąć w pierwszej kolejności czy po ewentualnym uchyleniu pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym celu winien ustalić czy dla terenu, którego dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę sporządzony został plan zagospodarowania przestrzennego oraz z jakiej daty jest ten plan. Jeśli dla terenu tego plan zagospodarowania przestrzennego nie został sporządzony lub obowiązuje plan zagospodarowania sporządzony przed dniem 01 stycznia 1995 roku to wówczas pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ inwestor takiej decyzji nie posiada nie byłoby możliwe wydanie nowej decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jeśli natomiast dla terenu inwestycji obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony przed dniem 01 stycznia 1995 roku wówczas organ administracji winien ocenić czy projektowana inwestycja jest zgodna z tym planem. Rozstrzygające znaczenie mają zapisy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie jak to stwierdził Wojewoda [...] "utrwalony określony sposób zagospodarowania i charakter zabudowy". Nie można uzależniać uzyskania pozwolenia na budowę od kryteriów pozaprawnych. Jeśli zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzeciwia się inwestycji proponowanej przez S. i E. J. wówczas organ administracji winien rozważyć również czy inwestycja ta jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) oraz przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o tę ustawę, a także przepisami innych ustaw, które regulują kwestie związane z procesem budowlanym. W szczególności rozważyć należy czy projektowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie sąsiad skarżących M. K. podnosił zarzut, że inwestycja skarżących spowoduje pozbawienie nasłonecznienia pomieszczeń w jego budynku. Kwestionował też przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu w postaci opinii biegłego dotyczącej nasłonecznienia jego budynku. Organ odwoławczy winien więc ocenić czy podnoszone przez M. K. zarzuty są zasadne oraz czy zasadny jest jego wniosek o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii biegłego dotyczącej naświetlenia pomieszczeń w jego mieszkaniu. Jeśli analiza materiału dowodowego pozwoli stwierdzić, że inwestycja skarżących nie narusza interesów osób trzecich, a plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na realizację tego typu inwestycji to rozstrzygnięcie polegające na wydaniu decyzji o treści określonej w art.l46§2 kpa uznać należy w ocenie Sądu za rozstrzygniecie prawidłowe. Jeśli natomiast w ponownym postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania okazałoby się, że aby wydać skarżącym pozwolenie na budowę konieczne byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź z planu zagospodarowania przestrzennego wynikałoby, iż realizacja inwestycji w kształcie zaproponowanym przez skarżących byłaby niemożliwa lub inwestycja naruszałby uzasadnione interesy osób trzecich wówczas niemożliwym byłoby wydanie decyzji określonej w art.H6§2 kpa. W takim wypadku prawidłowym rozstrzygnięciem byłoby uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2000 roku, Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta P. 1 umorzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego w postaci opinii odnośnie nasłonecznienia budynku M. K. wynika bowiem, że inwestycja w postaci zmiany konstrukcji dachu, której dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000 roku, Nr [...] została już zrealizowana. Również z treści wniosku M. K. o wznowienie postępowania wynika, że inwestycja została już zrealizowana. W wyroku z dnia 22 lipca 1998 roku, sygn. akt IV SA 1454/96 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu, właściwy organ zaś winien wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej". Z kolei w wyroku z dnia 15 listopada 2000 roku, sygn. akt IV SA 1164/98 Naczelny Sąd administracyjny stwierdził, iż "decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". Jeśli inwestycja została już zrealizowana to niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznawanie wniosku o wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można wydać rozstrzygnięcia w postaci pozwolenia na budowę jak i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli po wznowieniu postępowania w ponownym postępowaniu nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej decyzja o pozwoleniu na budowę wydana z naruszeniem prawa winna zostać uchylona, a postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę umorzone jako bezprzedmiotowe. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.l a i c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.