VII SA/Wa 865/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 865/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] orzekającą całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w m. K. gm. B. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 16 lutego 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w K., podczas których ustalono, że na działce zlokalizowany jest budynek gospodarczy, którego budowa została zakończona w 1997r. Budynek usytuowany jest w ostrej granicy z działką sąsiednią, w której bezpośrednio w granicy nie ma żadnego obiektu budowlanego. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających legalność realizacji przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał B. B. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. B., wskazał, że inwestor w niniejszej sprawie nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie przedmiotowy budynek nie spełnia przesłanek umożliwiających jego legalizację. Możliwość legalizacji ustawodawca obwarował zawartymi w art. 48 ust. 2 i 3 warunkami tj. budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Po przeprowadzeniu oględzin budynku organ I instancji stwierdził, że usytuowanie obiektu narusza §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co, w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jest przeszkodą do zastosowania procedury naprawczej. W świetle §12 w/w rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się w granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Pomimo, że na działce sąsiedniej, w bezpośredniej granicy nie znajduje się żaden budynek to prawo budowlane nie zezwala na budowę przy granicy ponieważ ogranicza ona możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Nie ma wątpliwości, że lokalizacja przedmiotowego obiektu przy granicy ograniczy w przyszłości ewentualne zamierzenia budowlane właściciela sąsiedniej działki. W ocenie organu odwoławczego uzasadnionym interesem osoby trzeciej w tym właściciela nieruchomości sąsiedniej, w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego, jest możliwość korzystania ze swojej nieruchomości bez ograniczeń ze strony inwestora. Interes osób trzecich, o którym mowa w tym przepisie należy przede wszystkim rozważać w świetle art. 140 i 144 kc. W/w przepisy prawa sąsiedzkiego nie oznaczają niczym nie skrępowanego prawa właściciela, wręcz przeciwnie właściciel może korzystać ze swojego prawa, o ile nie narusza prawa do korzystania ze swego prawa przez inne osoby. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez B. B. w odwołaniu organ stwierdził, że zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej na usytuowanie budynku w ostrej granicy nie ma znaczenia z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. B. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarzucił jednakże naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał przy tym na ustawę z 10 maja 2007r. zmieniającą ustawę - Prawo budowlane, w której - jego zdaniem - dopuszcza się legalizację budynku, jeżeli w dniu zakończenia budowy istniał plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że w dacie zakończenia budowy to jest w 1997r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 28 listopada 1994r. Wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją §12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo podniósł, że obecny właściciel działki wyraził zgodę na usytuowanie obiektu przy granicy jego działki a zatem usytuowanie obiektu nie narusza art. 140 i 144kc. Do skargi dołączył oświadczenie J. W. - właściciela działki sąsiedniej - dotyczące zgody na posadowienie budynku w granicy z jego działką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 września 2006r. w sprawie VIISA/Wa 1049/06 uchylił zaskarżoną w tej sprawie decyzję WINB z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzjami tym nakazano rozbiórkę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje zapadły bez dokonania istotnych w sprawie ustaleń faktycznego co do przebiegu i zakresu realizacji samowoli budowlanej. Za niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał ustalenie, w jakim czasie i w jakiej kolejności powstawały budynki (gospodarczy i mieszkalny) oraz jaka jest, w świetle tych ustaleń, podstawa prawna do uregulowania ich bytu prawnego. Jednocześnie Sąd wskazał na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "czy art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane są zgodne z art. 2, 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - związany jest oceną prawną wyrażoną w w/w wyroku WSA, zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie decyzja kontrolowana w sprawie VII SA/Wa 1049/06 dotyczyła rozbiórki "budynku mieszkalnego" jednakże przywołane w uzasadnieniu tej decyzji okoliczności sprawy wskazują, że dotyczyła ona również części budynku zlokalizowanego w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią. A zatem sam fakt, że niniejsza sprawa dotyczy rozbiórki budynku gospodarczego (a nie mieszkalnego) nie skutkuje brakiem tożsamości rozstrzygnięcia. Ocenie takiej nie stoi również na przeszkodzie pismo z dnia 16 kwietnia 2007r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika, że toczy się odrębne postępowanie co do budowy budynku mieszkalnego. Powyższe wskazuje zatem, że organ nadzoru budowlanego - zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w w/w wyroku bada, w odrębnych postępowaniach, kwestię budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego a nie - jak poprzednio jednego budynku nazwanego mieszkalnym. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 48ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki, organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację przedmiotowego budynku. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazań WSA zawartych we wskazanym wyżej wyroku z dnia 19 września 2006r. co do pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego podnieść należy, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyżej wymieniony wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 247 z 2007r, poz. 1844 i wszedł w życie 29 grudnia 2007r. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wydanej po opublikowaniu w/w rozstrzygnięcia, nie odniósł się do tego wyroku. Dalej - wskazać należy, że wyrokiem z dnia 8 października 2006r. w sprawie P 27/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżący wybudował budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według oświadczenia inwestora budowa tego budynku została zakończona w 1997r. W tej sytuacji, jeżeli pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003r., obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadać czy nie powinien mieć zastosowania przepis art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003r. Dopiero ustalenie, że unormowanie to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie mogło skutkować zastosowaniem przepisów art. 48 ustawy -Prawo budowlane w obecnym brzmieniu. Trzeba jednak podkreślić, że nawet gdyby przyjąć, że organ nakazując rozbiórkę zastosował właściwe przepisy prawa budowlanego to i tak rozstrzygnięcie to zostało wydane co najmniej przedwcześnie. Organ przyjął wszak, że w niniejszej sprawie nie może być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne albowiem inwestycja narusza warunki techniczno - budowlane. Jednocześnie przywołał treść §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie (bez wskazania konkretnego ustępu tego paragrafu), który określa w jakiej odległości od granicy z sąsiednią działką sytuuje się budynki. Ust. 3 §12 tego rozporządzenia wskazuje, że sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Organ administracji nie zbadał czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Wprawdzie skarżący przyznał, że w bezpośredniej granicy nie znajduje się żaden budynek jednakże brak jest jakichkolwiek rozważań co do spełnienia przesłanek określonych w ust. 3 §12. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika czy teren, na którym została zrealizowana inwestycja objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia ocenę prawidłowości ustaleń organu co do tego czy jest możliwe sytuowanie obiektów bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Organ nadzoru budowlanego nie przedstawił również projektu zagospodarowania działki, który pozwoliłby na ocenę prawidłowości ustaleń organu co do tego, że rozmiary działki pozwalają na inne usytuowanie obiektu. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1, 107§3 kpa oraz 153 P.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego będzie musiał przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. oraz z dnia 18 października 2006r. P 27/05. Dopiero w przypadku ustalenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r. organ ponownie oceni czy nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego budynku w oparciu o treść art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z uwzględnieniem w/w wskazań. Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze przez B. B. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r, na który powołuje się skarżący dotyczy zgodności z Konstytucją §12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000 r. Nr 16, poz. 214 oraz z 2001 r. Nr 17, poz. 207), które utraciło moc z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Rozporządzenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie albowiem -zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem - w sprawach dotyczących samowoli budowlanej organy stosują przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji zatem - bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to czy inwestor posiadał zgodę właściciela nieruchomości sąsiedniej na posadowienie budynku bezpośrednio w granicy z jego nieruchomością. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.