VII SA/Wa 866/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. nakazał firmie "[...]" Sp. z o.o. rozbiórkę tymczasowego węzła betoniarskiego zlokalizowanego na terenie dz. nr. ewid. [...] przy ul. J. w P.e, wybudowanego w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1998r. nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że tymczasowy węzeł betoniarski został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1998r. wydanej przez Burmistrza Gminy P., która określała czas funkcjonowania węzła betoniarskiego do dnia 30 października 2001r. z zastrzeżeniem rozbiórki na każde żądanie władz budowlanych bez odszkodowania, na koszt inwestora. Dodatkowym obowiązkiem inwestora byłoby doprowadzenie terenu po rozbiórce do stanu poprzedniego. Organ wskazał, że z treści wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczącego działalności betoniarni wynika, że uciążliwość przedmiotowej betoniarni przekracza dopuszczalny poziom hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Ponadto z wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wynika, że teren węzła betoniarskiego stanowi fragment pasa drogowego projektowanej ulicy, będącej drogą główną ruchu przyspieszonego o szerokości w liniach rozgraniczających min. 45,0 m i przeznaczony jest pod pas drogowy projektowanej ulicy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o. o. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe. Skarżąca podniosła, że decyzja została wydana w oparciu o wyniki badań [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z których wynika, że przekroczony został poziom hałasu w betoniarni podczas gdy, po otrzymaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska dla zakładu podjęte zostały działania zmierzające do wyciszenia betoniarni w rezultacie czego hałas został wyeliminowany. Skarżąca dodała, że także inne zarządzenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006r. zostały wykonane. [...] Sp. z o.o. wskazała, że w ustawie o drogach publicznych usunięcie budowli z pasa przeznaczonego pod rozbudowę drogi jest możliwe po wydaniu decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej drogi. Obecnie jednak nie jest projektowane poszerzenie ul. O. i nie ma wydanych warunków dla tej inwestycji. Z powyższych względów, zdaniem skarżącej żadna z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę betoniarni nie jest poprawna. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ale z przyczyn innych niż przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego węzła przewidywała budowę tymczasowego węzła betoniarskiego, określając termin rozbiórki obiektu na dzień 30 października 2001r. W ocenie organu, sytuacja w której inwestycja z upływem czasu istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, mieści się niewątpliwie w dyspozycji art. 50 i 51 Prawa budowlanego, których celem jest wymuszenie na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie procedury legalizacyjnej było jednak niemożliwe, ponieważ przedmiotowy węzeł od ponad 6 lat powinien być rozebrany, a pozostawienie go wbrew postanowieniom decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną, która skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej dotyczącego możliwości żądania przez organ rozbiórki obiektu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że węzeł betoniarski został zrealizowany jako tymczasowy, natomiast żądanie rozbiórki w każdym czasie dotyczyło okresu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do określonej w decyzji planowanej daty rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przez organ odwoławczy art. 128 § 2 kpa, w szczególności pominięcie faktu, że badania natężenia hałasu przedstawione przez stronę wskazywały odmienne dane niż przyjęte przez organ I instancji, 2) naruszenie przez organ I instancji art. 133 kpa w szczególności poprzez to, że nie przesłał organowi II instancji całości akt sprawy, 3) naruszenie przez organ odwoławczy art. 80, art. 107 § 4 w zw. z art. 140 kpa w szczególności przez to, że organ odwoławczy orzekał na podstawie niepełnego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował całością akt sprawy, a w szczególności nie zostało mu przekazane przez organ I instancji sprawozdanie z badań hałasu emitowanego z węzła betoniarskiego sporządzone przez biegłego z listy Wojewody [...] z którego wynika, że hałas nie przekracza dopuszczalnego poziomu. Tym samym stan faktyczny został ustalony błędnie przez organ i fakt ten powinien skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej organu II instancji. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych usunięcie tymczasowych obiektów i konstrukcji budowlanych następuje w przypadku budowy lub modernizacji drogi. A zatem usunięcie tymczasowych budynków musi być poprzedzone decyzją administracyjną o ustalenie miejsca i warunków realizacji nowej drogi lub pozwolenia na modernizację. Bez tych decyzji nie można żądać rozbiórki obiektu tymczasowego posadowionego w pasie drogi. Decyzji o ustaleniu warunków realizacji nowej drogi lub pozwolenia na modernizację nie było, a tym samym pogląd wyrażony przez organ odwoławczy wyrażony w uzasadnieniu decyzji, że inwestycja ta niezgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego nie może samo przez się uzasadniać rozbiórki budowli, a w szczególności realizacji drogi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie bowiem do treści art. 36 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1998r., właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę w razie potrzeby określa : 1) szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, 2) czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, 3) terminy rozbiórki : a) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, b) tymczasowych obiektów budowlanych, 4) określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, 5) nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. W niniejszej sprawie tymczasowy węzeł betoniarski został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1998r. W decyzji tej oznaczono czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego do dnia 30 września 2001r. oraz termin rozbiórki obiektu na dzień 30 października 2001r. zastrzegając, że rozbiórka tymczasowych obiektów budowlanych może nastąpić na każde żądanie władz budowlanych bez odszkodowania i na koszt inwestora, a teren po rozbiórce należy doprowadzić do stanu poprzedniego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że obowiązek dokonania rozbiórki węzła betoniarskiego wynika wprost z ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1998r. o pozwoleniu na budowę. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego tymczasowego obiektu stał się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania przez [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę tymczasowego węzła betoniarskiego. W postanowieniu z dnia 27 czerwca 2007r. sygn. akt II OW 23/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia. W tej sytuacji, wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 1988r. sygn. akt IV SA 644/88 gdzie stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej ". W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego wydana została bez podstawy prawnej, co zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie występuje między innymi wówczas gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też egzekucja będzie zbędna (Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz wydanie 6, Warszawa 2004. str. 724). Jednocześnie wskazać należy, że zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. Jeżeli jednak osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas organem, właściwym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki i jego wyegzekwowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno – budowlanej I instancji. Zgodnie bowiem z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązków wynikających z wydawanych przez siebie decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego wydał Burmistrz Gminy [...]. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa pozwolenie na budowę, w tym określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminu ich rozbiórki należy do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej postanowieniu z dnia 27 czerwca 2007r. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego I instancji nie był właściwy do podjęcia jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie, a wydana przez niego decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego pozbawiona jest podstawy prawnej to organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która jest dotkniętą nieważnością tym samym rażąco naruszył prawo. W świetle powyższego uznać należy, że przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd administracyjny decyzji zaistniały przesłanki tak z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, jak i przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O zwrocie kosztów zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.