VII SA/Wa 866/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. - [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z., oraz art. 17 § 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. G. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2013 r. [...] nakazującą D. G. przywrócenie stanu poprzedniego (przed ociepleniem) elewacji zabytkowego pałacu w C. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r. Pałac w C. wpisano do rejestru zabytków, a decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie prac przy ww. obiekcie w zakresie: - wzmocnienia i zabezpieczenia murów piwnic i parteru wraz z wykonaniem nowoprojektowanych stropów żelbetowych nad piwnicą i parterem, - demontażu dachówki i więźby dachowej nad częścią starszą i nowszą pałacu oraz odtworzenia drewnianej konstrukcji dachów nad częścią starszą i nowszą z nowym pokryciem z dachówki ceramicznej esówki, - prac konserwatorsko-budowlanych przy elewacjach oraz stolarce okien i drzwi, - prac konserwatorskich przy wystroju holu parteru oraz w reprezentacyjnych salach parteru, - prac konserwatorskich przy zabytkowej stolarce drzwi wewnętrznych i zewnętrznych. Warunki szczegółowe określała, jak wskazano w pozwoleniu, załączone dokumentacja: "Projekt budowlany i konstrukcyjny: przebudowa i odnowa elewacji pałacu położonego na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w C. - Etap I - wymiana stropów i dachów", "Projekt budowlany: przebudowa i odnowa elewacji pałacu (...) - Etap I - wymiana stropów i dachów – część ogólnobudowlana - tom I, oraz "Przebudowa i odnowa elewacji pałacu (...)- Etap I - wymiana stropów i dachów - tom II - wybrane elementy wystroju wnętrz oraz stolarki okiennej i drzwiowej". Podstawą projektowania wystroju wnętrz były natomiast: "Opinia konserwatorska - badania stanu zachowania dekoracji sztukatorskiej i jej kolorystyki oraz badania na obecność polichromii w pałacu w C. - autorstwa konserwatora działu sztuki mgr A. S., która zrezygnowała z pełnienia nadzoru konserwatorskiego. Podczas kontroli w dniu [...] lipca 2012 r. stwierdzono, że elewację pałacu ocieplono 6 cm warstwą styropianu pod tynkiem wapienno-piaskowym, pomimo iż nie było ono przewidziane w dokumentacji, zatem dokonano samowoli budowlanej. Właścicielka wskazała, iż obiekt, którego funkcja jest typowo mieszkalna - dom jednorodzinny, wymusza zastosowanie użytych technologii, aby budynek był jak najekonomiczniejszy w użytkowaniu. Obiekt został nadto po ociepleniu odtworzony z każdym detalem. Następnie organ wydał ww. decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. w odwołaniu od której D. G. zarzuciła - naruszenie art. 10 k.p.a. decyzja została wydana bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, - protokół kontroli nie może być dowodem w sprawie, gdyż kontroli nie przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym, ponadto k.p.a. nie przewiduje dowodu w postaci kontroli, - żaden obowiązujący akt prawa nie zawiera zasad ochrony konserwatorskiej, ani do nich nie odsyła; organ I instancji nie wskazał, w jakim akcie prawnym takie zasady zostały uregulowane i jaka zasada wyklucza ocieplenie budynku zabytkowego, - zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego, - wbrew stanowisku organu wojewódzkiego ocieplenie budynku nie było niezgodne z zatwierdzoną dokumentacją. Odwołująca się uzyskała zgodę na prowadzenie prac budowlanych na mocy decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. Zezwolenie to dotyczy m.in. prac konserwatorsko-budowlanych przy elewacjach oraz stolarce okien i drzwi. Na podstawie tej decyzji została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzana dokumentacja projektowa przewiduje też wykonanie elewacji, której częścią jest warstwa styropianu, spełniająca także funkcję docieplenia. Strona podniosła, że obiekt jest nie tylko zabytkiem, ale i budynkiem mieszkalnym; art. 5 Prawa budowlanego określa zasady projektowania i budowania obiektów budowlanych. W ust. 1 pkt 1 tego artykułu wyodrębniono wymagania podstawowe, wśród których wskazano między innymi na zapewnienie odpowiedniej charakterystyki budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii, natomiast w ust. 1 pkt 7 wskazano na ochronę konserwatorską obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Z przepisów tych wyraźnie wynika, że dyrektywa ochrony zabytków nie tylko nie ma priorytetu przed dyrektywą dotyczącą racjonalizacji energii, ale jest jej wręcz podporządkowana. Zdaniem D. G., zastosowanie warstwy styropianu jako części pokrycia elewacji było bez znaczenia dla walorów obiektu. Jego ściany i tak wymagały zastosowania pokrycia elewacji, więc dopuszczalne było pokrycie warstwą styropianu pod warstwą mineralno-wapienną. Ponadto przy wykonaniu elewacji odtworzono z najdrobniejszymi detalami wszystkie elementy ozdobne i przywrócono oryginalny wygląd pałacu. Po rozpoznaniu odwołania Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. stanowiący, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Dalej dodał, że art. 45 ust. 1 w pkt 2 przewiduje możliwość wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wyboru pomiędzy art. 45 ust. 1 pkt 1 a pkt 2 dokonuje wojewódzki konserwator zabytków, mając na uwadze rodzaj zabytku, jego wartości zabytkowe oraz zakres i charakter samowoli. Wyjaśnił, że dokonując wykładni art. 45 ust. 1 u.o.z. należy mieć na uwadze, iż jego celem jest usunięcie efektów działań podejmowanych bez pozwolenia powodujących uszczerbek dla wartości obiektu z konserwatorskiego punktu widzenia. Nakaz wydania decyzji, w ww. przypadku należy, zatem interpretować jako obowiązek wszczęcia postępowania, które powinno zostać zakończone decyzją o niewydawaniu nakazów w razie stwierdzenia, że zmiany nie wywarły na zabytek negatywnego wpływu. Przyjęcie innej interpretacji art. 45 ust. 1 doprowadzi bowiem do sytuacji, w której organy będą wydawały decyzje nakazujące usunięcie skutków takich działań, na które strona mogłaby uzyskać pozwolenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działania przy zabytkach, podejmowane bez pozwolenia, mogą - lecz nie muszą - powodować negatywnych skutków dla zabytku. Następnie stwierdził, że organ I instancji nie określił terminu wykonania nakazanych prac, co narusza art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Organ wskazał ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne, zawiera opis poszczególnych czynności dokonanych przez organ i inne podmioty oraz stwierdzenie, że ocieplenie pałacu wykonano samowolnie. Brak natomiast wyczerpującej informacji o tym, jakie ustalenia w zakresie remontu elewacji oraz ich ewentualnego pokrycia były zawarte w dokumentacji projektowej, będącej podstawą pozwolenia z dnia [...] czerwca 2010 r., oraz jednoznacznego wskazania, na czym polega niezgodność z pozwoleniem. Nie wyjaśniono przy tym, z jakich powodów ww. prace mają negatywny wpływ na pałac w C. i nie odniósł się do twierdzeń D. G., zawartych w protokole kontroli. Uchybienia w powyższym zakresie powinny zostać przez organ naprawione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem Ministra, wątpliwości budzi także zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 1 zamiast art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Z dużym prawdopodobieństwem można bowiem stwierdzić, że samo usunięcie ocieplenia, jeśli w istocie wykonano je samowolnie, spowoduje, iż elewacja w dalszym ciągu będzie odbiegała od stanu odpowiedniego, a w celu jego osiągnięcia konieczne będzie wykonanie dodatkowych czynności. Dlatego organ wojewódzki winien rozważyć zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 i zobowiązanie strony nie tylko do usunięcia ocieplenia, ale także do podjęcia czynności w celu doprowadzenie elewacji do właściwego stanu. Dodał, że art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. również wymaga określenia terminu nakazanych czynności. Odnosząc się do odwołania stwierdził, że naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. może skutkować uchyleniem decyzji jedynie w sytuacji, gdy strona wskaże jakich czynności nie mogła dokonać oraz że zaniechanie to miało wpływ na rozstrzygnięcie. D. G. swoje stanowisko przedstawiła w odwołaniu i protokole z dnia [...] lipca 2012 r. Organ podkreślił że, wbrew poglądowi odwołującej się, protokół taki może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. K.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu dowodów, i nie ogranicza ich wyłącznie do materiałów wytworzonych w postępowaniu. Przeciwnie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosząc się do pojęcia zasad ochrony konserwatorskiej zabytkowych budynków organ stwierdził, że w istocie pojęcie to nie występuje w przepisach prawa, jednak zasady te, stanowiące dorobek doktryny ochrony i konserwacji zabytków, stanowią merytoryczną podstawę do oceny zamierzeń inwestycyjnych i ich wpływu na zabytek. Oceny tej dokonuje się zarówno w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, jak i w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z art. 45 ust. 1 u.o.z. Decyzje te, w sferze oceny merytorycznej działań planowanych lub już wykonanych, są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Decyzje uznaniowe wymagają oczywiście uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych warunków, co jest jedną z przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ nie podzielił poglądu strony, że względy ochrony zabytków ustępują przed wymaganiami gospodarki energetycznej przy projektowaniu i prowadzeniu robót budowlanych. Ustawa o ochronie zabytków normuje zasady prowadzenia działań przy zabytkach, tj. przy obiektach budowlanych szczególnego rodzaju. Zawiera zatem przepisy szczególne wobec przepisów Prawa budowlanego, modyfikując stosowanie tych drugich. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że pozwolenie na budowę nie zastępuje pozwolenia konserwatorskiego, wydawanego w postępowaniu autonomicznym, poprzedzającym postępowanie organu architektoniczno- budowlanego, co potwierdza również art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b.. Do pozwoleń, o których mowa w tym przepisie należą także pozwolenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W skardze D. G. zakwestionowała ww. decyzję w całości. W uzupełnieniu skargi z dnia [...] maja 2014r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 45 ust. 1 u.o.z. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nakazującą skarżącej, przywrócenie stanu poprzedniego (przed ociepleniem) elewacji zabytkowego pałacu w C. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej odniesione. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, prawidłowe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania rozstrzygnięcia najlepiej odpowiadającego prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta nzostała wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane na tej podstawie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadził z naruszeniem przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały zatem powiązane przez ustawodawcę wyłącznie z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ pierwszoinstancyjny postępowania wyjaśniającego, i to - co wymaga podkreślenia - w takim zakresie, który nie może być uzupełniony w trybie art. 136 kpa i naruszałby zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ drugiej instancji winien zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można bowiem pomijać art. 136 k.p.a., gdyż regulacje te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. W konsekwencji organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej ma obowiązek wykazania istnienia nie tylko przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnienia, dlaczego nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, z podaniem przyczyn braku możliwości jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym, żadne inne wady postępowania oraz wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu, skoro ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W świetle przedstawionej argumentacji - w ocenie Sądu - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem pomimo dokonania merytorycznej oceny sprawy w znacznej części, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, pomijając możliwość uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 kpa, jak i nie wykazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia winien stanowić inny przepis niż wskazany przez organ I instancji, pozostawiając tą kwestię do ponownego rozważenia temu organowi. Zdaniem Sądu, tylko uznanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis daje podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Natomiast Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził jedynie wątpliwości co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zamiast art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Podobnie stwierdzone przez organ odwoławczy braki odnośnie konieczności szczegółowego ustalenia zakresu remontu przewidzianego w dokumentacji projektowej, będącej podstawą pozwolenia udzielonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r., oraz konieczność wskazania, na czym polega niezgodność z tym pozwoleniem, a także wyjaśnienia powodów z jakich przeprowadzone prace mają negatywny wpływ na pałac w C. nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy nie wykazał przy tym, że nie było możliwe uzupełnienia materiału dowodowego w przedstawionym zakresie w trybie art. 136 kpa. W związku z powyższym rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że w przedstawionych okolicznościach tylko wykazanie, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić inny przepis niż wskazany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzasadniałoby wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy, nie może bowiem rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa.