VII SA/Wa 867/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dot. nakazu przedłożenia określonych dokumentów skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z póxn. zm.) oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r nr 207,poz. 2016 z późn.zm.) po rozpoznaniu wniosku A. P. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] października 2001r. nakazującej K.K. przedłożenie: inwentaryzacji budowlanej powykonawczej elewacji budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych elementów i oceny bezpieczeństwa pożarowego na działkach nr [...] i [...] przy ul. W. w D. - w związku z przebudową elewacji ze wskazaniem ewentualnych przedsięwzięć, jakie należałoby wykonać w przypadku stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego, sporządzaną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie do dnia 30 kwietnia 2002r. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy, organ I instancji wskazał, iż postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, iż w budynku mieszkalnym przy ul. W. na działce nr [...] w D. wymieniono w istniejących otworach okiennych luksfery na skrzydła okienne od strony działki sąsiedniej o nr [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał K.K. przedłożenie określonych dokumentów. W opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowana decyzja z dnia [...] października 2001r. jest zgodna z prawem, w szczególności nie wypełnia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa skutkującą koniecznością orzeczenia jej nieważności. Jeżeli bowiem jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ w drodze decyzji określa czynności, które doprowadzą do takiego stanu, a także termin w którym powinny być one wykonane. Ponadto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można wydać nakaz przedłożenia określonych dokumentów. Powołany przepis nie wyklucza tym samym obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej. Zdaniem organu bowiem " jest ona niezbędna (...) w celu ustalenia prawidłowości samowolnie wykonanych robót. Dokumentacja ma wykazać, że wszelkie roboty wykonane zostały prawidłowo. W takiej sytuacji nie ma możliwości odstąpienia od obligatoryjnego stosowania procedury z art. 50 – 51 Prawa budowlanego". W niniejszej sprawie z uwagi na fakt zlokalizowania w ścianie przy granicy działki otworów okiennych, koniecznym było szczegółowe zbadanie kwestii bezpieczeństwa pożarowego i nakazanie sporządzenia nie tylko inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, ale także oceny bezpieczeństwa pożarowego opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm) po rozpatrzeniu odwołania A. P. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] października 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 51 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowił, że właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W ocenie organu, czynności określone w trybie powołanego przepisu powinny mieć na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedstawienia określonej dokumentacji nie można zaliczyć do czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych w przedmiotowej sprawie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powinno ono bowiem polegać na wykonaniu robót bądź innych czynności o charakterze techniczno – budowlanym. W związku z powyższym należało uznać, iż decyzja z dnia [...] października 2001r. rażąco naruszyła art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności oraz uchyleniem decyzji I instancji jako nieodpowiadającej prawu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zawarty w przepisie zwrot "czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" oznacza jedynie czynności techniczno-budowlane. Zdaniem skarżącej, właściwym sposobem wykładni tego artykułu jest wykładnia systemowa, która pozwala przyjąć, że uzupełnienie dokumentacji stanowi przede wszystkim "określone czynności" w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w skardze podniesiono, że nie jest możliwe wykonanie jakichkolwiek "czynności techniczno-budowlanych" z uwagi na fakt, iż w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym prowadzenie wszelkich robót jest wstrzymane, a do ich wznowienia konieczna jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 a ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia decyzji weryfikowanej w trybie stwierdzenia nieważności stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią obowiązującą w dacie wydania przedmiotowej decyzji, organ uprawniony był do wydania decyzji określającej obowiązek wykonania określonych czynności jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając jednocześnie termin wykonania tych czynności. W niniejszej sprawie w powołaniu na cytowany artykuł Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej elewacji budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych elementów i ocenę bezpieczeństwa pożarowego na działkach nr [...] i [...] w D. Skład orzekający podziela pogląd organu odwoławczego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym wypełnił przesłankę z art. 156 §1 pkt 2 kpa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] października 2001r. Jedną bowiem z przesłanek enumeratywnie wymienionych w § 1 pkt. 2 powołanego artykułu jest rażące naruszenie prawa określane jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, którego cechą jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). Należy podkreślić, iż w powołanym artykule mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Decyzja wydana na jego podstawie nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz sposób ich dokonania. Przyjęcie odmiennego poglądu co do treści rozstrzygnięcia, jaka powinna być zawarta w decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie jest możliwe. Prowadziło by ono do sytuacji, w której organ wydawałby pozwolenie na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku dostarczenia określonej dokumentacji, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią jedynie element postępowania dowodowego i mogą stanowić zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ww. ustawy (wyrok WSA z 24 czerwca 2004r., IV SA 74/03, LEX nr 148875). Na marginesie rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, iż obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji ekspertyz i ocen winien być nałożony na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Powołany przepis zawiera uprawnienie organu administracji architektoniczno-budowlanej i organu nadzoru budowlanego do żądania od uczestników procesu budowlanego informacji i udostępnienia dokumentów związanych m.in. z prowadzeniem robót budowlanych, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania. Ponadto wskazać należy, iż nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno nastąpić w drodze postanowienia, a nie w drodze decyzji. Forma decyzji zarezerwowana jest bowiem do rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W świetle rozpatrywanej sprawy, nie ma wątpliwości, iż nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty. Prawidłowa wykładnia art. 51 ust 1 pkt.2 Prawa budowlanego powoduje, że nie organ II instancji nie mógł zaakceptować poglądu wyrażonego w decyzji z dnia [...] lutego 2005r., że rozstrzygniecie organu nadzoru kontrolowane w niniejszym postępowaniu, było zgodne z literą prawa i odpowiada zamysłowi ustawodawcy, co w konsekwencji skutkowało jej uchyleniem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.