VII SA/Wa 867/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 867/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].08.2008r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Miastu W. dla inwestycji polegającej na: budowie przepompowni wraz ze sterowaniem i zasilaniem elektrycznym oraz przewodów tłocznych, przewodów grawitacyjnych, studni rozprężnej i studni rewizyjnej na przebudowanym krytym odcinku Potoku B. w W.; inwestycja zlokalizowana jest na działkach nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie jednostki [...] jednostki ewidencyjnej Dzielnica B. w W.; budowla ta należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych; kategoria obiektu budowlanego XXVII. Organ I instancji odstąpił od uzasadnienia tej decyzji - w oparciu o art. 107§4 kpa z uwagi na uwzględnienie wniosku w całości. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. - działający w imieniu Marszałka Województwa [...] złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2008r. Odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa polegającym na podaniu w sentencji decyzji mylnej informacji, że budowla ta należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych co nie jest zgodne z ustawą - Prawo wodne oraz z pozwoleniem wodnoprawnym nr [...] wydanym przez Prezydenta. W. dnia [...] maja 2008r. Po rozpoznaniu odwołania - decyzją z dnia [...] marca 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003r. czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane. Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i sprawdzeniami w tym decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowej inwestycji, jak również informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1, b ustawy -Prawo budowlane oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 w/w ustawy. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył decyzję Prezydenta W. z [...].02.2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji infrastruktury technicznej polegającej na realizacji przekładek instalacji podziemnych, kabli energetycznych, kolektora kanalizacyjnego; wody, gazu (w związku z budową szlaku [...]) przy ul. K. na odcinku od ul. L. do ul. P. w W. na terenie Dzielnicy B.. W związku z powyższym zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut skarżącego, że przedmiotowa inwestycja nie może zostać zaliczona do melioracji podstawowych organ uznał za bezzasadny. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 3 Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się kanały wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Organ wskazał, że Potok B. należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Jak wynika z projektu budowlanego - zadaniem przedmiotowej inwestycji jest przeprowadzenie wody Potoku B. ponad stropem tunelu [....]. Tym samym jako funkcjonalnie związany z Potokiem B. należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. - działający w imieniu Marszałka Województwa [...] złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, który ją wydał. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ odwoławczy ograniczył się do sprawdzenia wymogów formalnych udzielenia pozwolenia na budowę określonych w art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, wybiórczo odnosząc się do sedna sprawy podnoszonego w odwołaniu a polegającego na utrwaleniu nietrafnej kwalifikacji budowli, na którą udzielono pozwolenia na budowę zaliczając ją do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Niewłaściwa kwalifikacja może mieć wpływ na właściwość organu administracji architektoniczno - budowlanej w zakresie kompetencji przypisanych w art. 82 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że organ administracji całkowicie pominął podstawowe znaczenie terminów określonych w art. 9 ust. 1 pkt. 1 i 5 Prawa wodnego mających zasadnicze znaczenie w sprawie oraz warunek konieczny tej klasyfikacji określony w art. 70 ust. 1 przywołanej ustawy. Zgodnie z nazewnictwem przytoczonym w definicji kanałów oraz cieków wodnych zawartych w art. 9 pkt. 1 i 5 Prawa wodnego oraz z informacją udzieloną przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 16.12.2002r. (dołączonym do skargi) Potok B. jest ciekiem naturalnym. Tym samym nie można zaszeregować go do kategorii kanału a stacji pomp do budowli związanej funkcjonalnie z kanałem. Przed budową I linii [...] nie istniała w ogóle potrzeba przepompowywania wód Potoku B. a dopiero kolizja z planowaną linią [...] spowodowała konieczność budowy stacji pomp, która z całą pewnością nie służy polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwianiu jej uprawy i ochronie użytków rolnych przed powodziami. Powyższe w ocenie skarżącej wynika także z decyzji Prezydenta W. z 15.05.2008r. udzielającej spółce "M." pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazał jedynie, że załącznik - pismo IMiGW z 16.12.2002r. - z uwagi na jego datę nie może stanowić dowodu, że w chwili obecnej Potok B. jest zaliczony do cieków naturalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 107§3 kpa wymienia natomiast elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Ustawodawca podaje przy tym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo podać należy, że -zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 i 138 kpa - organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji lecz ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem w\w zasad postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu W. pozwolenia na realizację inwestycji opisanej w tej decyzji. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu podnosił, że nieprawidłowo organ zakwalifikował obiekt budowlany jako urządzenie melioracji wodnych podstawowych. Obowiązkiem zatem organu odwoławczego było szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu. Tymczasem organ architektoniczno - budowlany w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał jedynie, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, że Potok B. należy do takich urządzeń a dodatkowo za taką kwalifikacją miałaby przemawiać treść art. 71 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. nr 239 poz. 2019ze zm.). Tymczasem nie może ujść uwadze, że organ architektoniczno - budowlany nie tylko nie dokonał analizy tego przepisu ale i błędnie przywołał jego treść. I tak - art. 71 ust. 1 stanowi, że do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się: 1) budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód, 2) stopnie wodne, zbiorniki wodne, 3) kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 4) rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m, 5) budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe, 6) stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Ten ostatni przepis wskazuje natomiast, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. A zatem uszło uwadze organu, że ażeby obiekt budowany m.in. wymienionych w pkt. 3 ust. 1 art. 71 - Prawa wodnego mógł być zaliczony do urządzeń melioracji wodnych podstawowych jego realizacja musi mieć na celu polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz służyć ochronie użytków rolnych przed powodziami. Z akt niniejszego postępowania nie wynika ażeby realizacja obiektu służyła któremuś z w/w celów. Co więcej - z uzasadnienia decyzji wynika, że zadaniem tego obiektu jest przeprowadzenie wód Potoku B. ponad stropem tunelu [...]. Jeśli natomiast organ odwoławczy stoi na stanowisku, że omawiany obiekt jest funkcjonalnie związany z Potokiem B. i z tego tytułu należy zaliczyć go do urządzeń melioracji wodnych podstawowych to jego obowiązkiem było wykazanie, że Potok ten do takich urządzeń się zalicza. Z całą stanowczością należy podkreślić, że zawarcie w uzasadnieniu twierdzenia, że "z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Potok (...) należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych" nie oznacza wydania decyzji w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa. Organ nie tylko nie wskazał w oparciu o jakie dowody poczynił takie ustalenia ale i z akt sprawy nie wynika jakie dokumenty lub inne dowody miałyby przemawiać za prawidłowością tych ustaleń. Jedynie na marginesie należy wskazać, że ustawa - Prawo wodne w art. 9 pkt. 1 i 5 zdefiniowała pojęcia cieków naturalnych oraz kanałów. Przyjęcie przez organ, że Potok B. stanowi urządzenie melioracji wodnej podstawowej musiałoby być poprzedzone ustaleniem, że jest on np. kanałem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy tego pojęcia co czyni dodatkowo niemożliwym dokonanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości ustaleń organu przez Sąd. Reasumując - organ odwoławczy nie wyjaśnił w należyty sposób czy inwestycja będąca przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Ustalenie tej kwestii ma priorytetowe znaczenie nie tylko w związku z zawartym w treści decyzji zapisem ale i statuuje kwestię właściwości rzeczowej organów w niniejszej sprawie. Art. 82 ust. 2 prawa budowlanego stanowi wszak, że organem administracji architektoniczno -budowlanej pierwszej instancji z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 jest starosta. W ust. 3 ustawodawca enumeratywnie wymienił rodzaje spraw, w których wojewoda jest organem I instancji. W pkt. 2 tego przepisu wymienia się obiekty i roboty budowlane hydrotechniczne piętrzące, upustowe, regulacyjne, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich wraz z obiektami towarzyszącymi. Dopiero zatem wyjaśnienie, że przedmiotowy obiekt należy do którejś z w/w kategorii będzie statuowało właściwość wojewody jako organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast decyzja wydana z naruszeniem przepisowo właściwości jest decyzją nieważną-na podstawie art. 156§1 pkt. 1 kpa. Niezależnie od zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że zarówno pozwolenie na budowę jak i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wydane temu samemu podmiotowi. Co więcej - NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2003 r. II SA/Kr2773/00 stanął na stanowisku, że pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot, powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. (LEX nr 202732) Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że dołączona do projektu budowlanego wnioskowanej inwestycji decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2003r. nr [...] jak i decyzja Prezydenta W. z dnia [...].02.2005r. (a nie jak wskazał organ odwoławczy - z 2008r.) nr [...] - decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została skierowana do Spółki "M." w W. Bez znaczenie pozostaje przy tym, że z aktu założycielskiego spółki "M." jak i informacji zawartych w BIP wynika, że Miasto W. posiada 100% udziałów w tej spółce i że została ona powołana w celu eksploatacji i obsługi budowy [...] na terenie W. W tym zakresie realizuje ona zadania o charakterze użyteczności publicznej zlecone przez Miasto W.. §42 tego aktu ustala także, że spółka jest inwestorem zastępczym i wykonuje w imieniu i na rzecz miasta jako inwestora czynności prawne i faktyczne związane z przygotowaniem, organizacją, realizacją oraz nadzorem i rozliczeniem procesu inwestycyjnego budowy [...] w W. W ramach tych czynności spółka zawiera umowy z uczestnikami procesu inwestycyjnego oraz zaciąga zobowiązania w imieniu i na rachunek W. Nie może jednak ujść uwadze, że w §4 wskazuje się, że spółka działa na podstawie kodeksu spółek handlowych oraz rozdziału IV ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., nr 9 poz. 43 z późn.zm.). Z tego ostatniego zapisu wynika, że spółka M. niezależnie od jej struktury własnościowej oraz przydzielonych jej zadań jak i celu jej założenia posiada odrębną od W. osobowość prawną. Powyższe oznacza, że organ architektoniczno - budowlany nie może w sposób dowolny ustalać adresata decyzji o pozwolenie na budowę. Skoro organ uznał, że adresatem pozwolenia na budowę winien być inwestor główny - to jest Miasto W. to konsekwentnie jego obowiązkiem było zbadanie czy podmiot ten legitymuje się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). Jest to o tyle istotne, że jak wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wprawdzie powyższe nie zostało zapisane wprost w żadnym przepisie tej ustawy jednakże zgodnie z poglądem reprezentowanym w doktrynie (który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę) art. 63 ust. 1 cyt. ustawy odnoszący się do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy traktować jako wspólne uregulowanie także do inwestycji celu publicznego (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. Beck 3. wydanie str. 510). Należy natomiast podkreślić, że z treści decyzji z dnia 28 lutego 2005r. nie wynika ażeby decyzja ta skierowana była do Miasta W. , a co więcej - aby została temu podmiotowi doręczona jako stronie postępowania. W taki sam sposób określony został również adresat decyzji z dnia [...].05.2008r. -pozwolenia wodnoprawne. A zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane albowiem inwestor nie złożył wniosku w okresie ważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, której byłby adresatem. Wprawdzie - jak zostało wyżej wskazane wydanie pozwolenie na budowę podmiotowi, który posłużył się decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot, stanowi co do zasady rażące naruszenie prawa jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie to - w ocenie Sądu nie ma charakteru rażącego. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowo administracyjnym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Obecnie przeważa także pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, (tak m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 1994r. I SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 51, wyrok NSA z 7.10.2008r. IIOSK 685/07 niepubl.). Skoro "M." Spółka z o.o. w W. jest inwestorem zastępczym budowy metra brak jest - w ocenie Sądu "oczywistości" naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Reasumując - kontrolowane przez Sąd decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1, 80, 107§3, 15 i 138, oraz przepisów prawa materialnego art. 32 ust.1 pkt. 2 i ust. 4 pkt. 1 Prawa budowlanego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie ustalenie czy mający powstać obiekt należy do urządzeń melioracji wodnych stopnia podstawowego a ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonej według zasad określonych w art. 107§3 kpa. Organ oceni przy tym czy i jakie znaczenie dowodowe należy nadać pismu IMIGW z dnia 16.12.2002r. W zależności od wyników tych ustaleń organ rozważy także czy jest organem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę. W dalszym ciągu organ weźmie pod uwagę, że inwestor - Miasto W. nie jest adresatem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ani też pozwolenia wodnoprawnego. Jedynie na marginesie należy natomiast przypomnieć, że przepisy ustaw, w oparciu o które decyzje te były wydane pozwalają na przeniesienie takich decyzji na inne podmioty. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.