VII SA/Wa 868/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2005 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dot. nakazania wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję (...)Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. S. i A. K. w dniu 7 lutego 2003 r. dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 metrów na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy ulicy K. w I. Jak wynikało z dołączonego do zgłoszenia opisu technicznego budynek miał mieć wymiary 4,8 x 7,2 m i miał być wybudowany w odległości 9 m od budynku mieszkalnego inwestora oraz przy granicy z działką sąsiednią M.G., jako przylegający do jej budynków gospodarczych . Inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego o wymiarach 6 x 8,3 m częściowo podpiwniczonego w odległości 16 m od budynku mieszkalnego i 20 cm od granicy działki M. G. . Na dzień kontroli organów nadzoru budowlanego zawiadomionych przez M. G. wykonane zostały mury piwnic oraz fragmenty ścian zewnętrznych . Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 50 ust 1 pkt 3 wstrzymał S.K. prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego . Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 4 Prawa budowlanego nakazał S.K. przedłożenie : - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych budynku gospodarczego wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym zgodności z przepisami - projektu budowlanego na dokończenie robót z uwzględnieniem ewentualnych przeróbek - oświadczenia kierownika budowy - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Obowiązki te nałożył w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie — w terminie do 15 grudnia 2003 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła M.G. podnosząc ,że sąsiad realizuje obiekt niezgodnie z ustaleniami jakie poczyniła z inwestorem oraz ,że na zrealizowanie obiektu powinien mieć pozwolenie na budowę . Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu podniósł ,że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od warunków określonych w zgłoszeniu . Kontrolowana decyzja prawidłowo została wydana w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty. Odnosząc się do zarzutów podniósł ,że żądanie nakazu rozbiórki jest przedwczesne oraz , że budowa realizowana jest nie jako samowola a jako istotne odstępstwo od warunków określonych w zgłoszeniu . Organ odwoławczy ocenił ,że organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w trybie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego . Podkreślił ,że dokumentacja do której przedłożenia zobowiązany został inwestor powinna określać spełnienie warunków których realizacja spowoduje ,że w zakresie odległości od granicy obiekt będzie zgodny z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieruchomość M. G. sąsiadująca z działką inwestora stanowiła wcześniej współwłasność małżeńską jej oraz zmarłego męża H. G. Poza M. G. inni spadkobiercy zmarłego H.G. nie uczestniczyli w postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany . A.G. , K.G. , T.G. , W.K. , Z.P. , T.P. , B.Z. jako zstępni zmarłego ojca pismem z dnia 7 sierpnia 2004 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podnieśli zarzuty , że mimo iż są współwłaścicielami działki sąsiedniej nie zostali zawiadomieni o przedsiębranych wobec S. K. środkach prawnych , co ich zdaniem wypełniło dyspozycję art. 145 § 1 kpa i stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Początkowo organ I instancji tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił wznowienia ale Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc , iż wadliwie organ ustalił ,że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia o wznowienie o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił na żądanie A. G. , K.G. , T.G. , W.K. , Z.P. , T.P., B. Z. -spadkobierców H.G. postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymującą w mocy obowiązek przedłożenia dokumentów określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2003 r. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa stwierdził , że jego własna decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. wydana została z naruszeniem prawa bowiem spadkobiercy po H.G. tj. A.G. , K.G. , T.G. , W.K., Z.P. , T.P. , B.Z. nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie, co stanowiło naruszenie art. 104 § 1 kpa, jednak z uwagi na fakt iż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie podlega ona uchyleniu . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał , iż jakkolwiek doszło do naruszenia prawa gdyż wnioskodawcy bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu to jednak kwestionowana decyzja jest merytorycznie prawidłowa. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A.G., K.G. , T.G. , W.K. , Z. P. , T. P., B.Z. (inicjatorzy postępowania wznowieniowego) podnosząc , że decyzja jest wadliwa merytorycznie gdyż zostały naruszone przepisy rozporządzenia w zakresie sytuowania obiektów w granicy . Inwestor nie miał zgody sąsiadów na takie posadowienie budynku a realizowana inwestycja zacienia już i tak obudowaną ze wszystkich stron działkę skarżących. Po rozpatrzeniu odwołania Z.P. ( odwołania pozostałych osób zostały wniesione z uchybieniem terminu ) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu wskazał ,że zarzut niebrania udziału w postępowaniu i nierzetelnego zawiadomienia o nim wypełnił przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa co skutkowało koniecznością wznowienia postępowania . Jednak jako prawidłowe organ odwoławczy ocenił rozstrzygniecie stwierdzające ,iż po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził ,że S.K. odstąpił od warunków zgłoszenia z dnia 7 lutego 2003 r. i w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego musiały zastosować art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nakazać dokonanie czynności , których celem było doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem . Poza tym organ wskazał ,że podnoszone przez wnioskodawców zarzuty mają charakter zarzutów materialnoprawnych i mogą być rozpatrzone w odrębnym postępowaniu - nieważnościowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. złożyła Z.P. i podniosła w niej, że : - nie wyrażała zgody na budowę w granicy - wysokość realizowanego budynku ( 7,5 m ) znacznie - przewyższa wysokość ich budynku ( 2 m ) - powstanie obiektu spowoduje zacienienie całej działki w konsekwencji domagała się orzeczenia nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia organów we wznowionym postępowaniu było ustalenie , że realizowana przez S.K. inwestycja jest w istocie odstępstwem od dokonanego w dniu 7 lutego 2003 r. zgłoszenia . Przyjęcie tego ustalenia doprowadziło organ do wniosku , że po wznowieniu postępowania nie mogłoby być wydane inne rozstrzygniecie jak tylko oparte na treści art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego czyli nakaz dokonania czynności , których celem było doprowadzenie wykonanych przez S.K. robót do stanu zgodnego z prawem . Tymczasem z porównania inwestycji jaka miała być realizowana w oparciu o dokonane zgłoszenie z tym co w istocie zostało przez S.K. wykonane wynika ,że budynek jest całkowicie inny od tego który miał być realizowany a ze zgłoszeniem łączy go jedynie funkcja budynku gospodarczego . Poza innymi wymiarami budynku (przekraczającymi 35 m powierzchni zabudowy) , inną lokalizacją - tak na działce jak i względem sąsiadujących budynków skarżącej , to przede wszystkim tego typu inwestycja z uwagi na jej wymiary wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego . W tych okolicznościach trudno uznać , iż budynek realizowany przez inwestora pozostaje w jakiejkolwiek relacji do inwestycji określonej w zgłoszeniu skoro jak ustalono , ze zgłoszeniem wiąże go jedynie tożsame przeznaczenie . Nie można przyjąć jak uczyniły to organy , że działanie z przekroczeniem uprawnień wynikających ze zgłoszenia jest tożsame z działaniem które od początku polegało na realizowaniu inwestycji nie pozostającej w związku ze zgłoszeniem a dodatkowo wymagającej pozwolenia na budowę . Skoro do realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego wymagane byłoby pozwolenie budowlane to inwestor nie dysponując nim dopuścił się samowoli budowlanej . Nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia fakt , że inwestor dokonał wcześniej zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego jeśli od samego początku zamiaru tego w postaci objętej zgłoszeniem nie realizował. Oczywiście obowiązujące Prawo budowlane przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanych i przepisy te wbrew twierdzeniom skarżącej mają zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem postępowanie w ramach nadzoru budowlanego zostało wszczęto w dniu [...] sierpnia 2003 r. natomiast znowelizowane przepisy Prawa budowlanego ( umożliwiające legalizację samowoli budowlanych ) weszły w życie od dnia 11 lipca 2003 r. . Jednak reżim prawny tej instytucji jest odmienny niż zastosowana przez organy procedura doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przewidziana w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego . Procedura ta ma zastosowanie tylko w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust 1 i 49 b ust 1 i nie dotyczy przypadków wykonywania robót bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia - art. 50 ust 1 Prawa budowlanego. Na uwagę zasługuje przede wszystkim to , iż nie każdy samowolnie wybudowany obiekt podlega tej legalizacji, albowiem musi spełniać odpowiednie do tego warunki określone w art. 48 ust 2 Prawa budowlanego . Jednym z nich jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami techniczno - budowlanymi. Reasumując po wznowieniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego organ powinien wydać inną decyzję. Decyzję opartą na ustaleniu, iż przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlą a po stwierdzeniu, że możliwe jest zastosowanie procedury legalizacyjnej powinien wydać stosowne postanowienie na podstawie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego. W tych warunkach nie ulega wątpliwości , że zarówno decyzja organu I instancji jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego wydane we wznowionym postępowaniu naruszały prawo. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt la ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm. ) uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję . Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku.