VII SA/Wa 868/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. C. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak:[...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 150 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. C. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz na roboty budowlane związane z przebudową dachu na istniejącym budynku oraz na przyłącze kanalizacyjne do szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr [...] położonej w D. Gm. U.. - uchylił decyzję organu II instancji i orzekł o uchyleniu decyzji I instancji oraz umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 25 października 2006 r. adwokat K. O. reprezentujący J. C. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Jako powód wznowienia podał, fakt stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji ostatecznych Wójta Gminy U., znak: [...] i znak: [...], które zmieniły decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] i na podstawie których została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2006r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał również, że wznowienie postępowania jest postępowaniem szczególnym - trybem nadzwyczajnym - w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Postępowanie to stanowi, odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych, a podstawy jego zastosowania wyczerpująco -nie dopuszczając ich wykładni rozszerzającej - wylicza art. 145 § 1 kpa. Organ podniósł, iż postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy następuje po przeprowadzeniu postępowania i przybiera postać jednej z decyzji określonych w art. 151 kpa. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną art. 145 § 1 pkt 8 kpa przewiduje wznowienie postępowania, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. W myśl przepisów art.32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Gmina U. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w myśl art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy U. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego we wsi D.. Następnie, decyzja ta została dwukrotnie zmieniona decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] i z dnia [...] lutego 2006r., znak: [...]. Prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzjami z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] i znak: [...] stwierdziło nieważność w/w decyzji Wójta Gminy U.. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że inwestor nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy, w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę. Organ zauważył, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji, przy czym jest istotne, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania decyzji pierwszej. Decyzja o warunkach zabudowy wiązała organ wydający pozwolenie na budowę. W sytuacji, kiedy stwierdzono jej nieważność, wniosek inwestora nie spełnia warunku art.32 pkt 4 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję, dopuszcza uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Ponieważ zaistniały podstawy wynikające z art. 145 § 1 pkt 8 Wojewoda [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną w postępowaniu odwoławczym, którą utrzymano w mocy decyzję starosty udzielającą pozwolenia na budowę. Mając jednak na uwadze fakt, że inwestor w dniu [...] lipca 2006 r. zgłosił w nadzorze budowlanym rozpoczęcie budowy objętej przedmiotową decyzją, a kwestia pozwolenia na budowę lub odmowa udzielenia takiego pozwolenia dotyczy tylko zamiaru budowy - uchylając jednocześnie decyzję organu I instancji organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...] wniosła J. C. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu w/w odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wznowienie postępowania administracyjnego, możliwe jest jedynie w takiej sytuacji, gdy wznawiane postępowanie zakończono decyzją ostateczną, a wnioskujący powoła się na przynajmniej jedną z przesłanek wymienionych w treści art. 145 § 1 kpa. Jednakże niezależnie od powyższego, właściwy w sprawie wznowienia organ administracji, w pierwszej kolejności bada terminowość złożenia wniosku o wznowienie, opierając się na treści art. 148 kpa. Przepis ten wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ stwierdził, iż skarżąca J. C. uchybiła określonemu w treści przepisu art. 148 § 1 Kpa, terminowi do wniesienia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik skarżącej odebrał decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2006 r., w dniu 11 września 2006 r. Miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w treści art. 148 § 1 kpa, upłynął więc z dniem 11 października 2006 r. Tym samym wniosek z dnia 24 października 2006 r. został złożony po upływie terminu określonego w treści art. 148 § 1 kpa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wznawiając postępowanie administracyjne w sprawie, Wojewoda [...], działał w sposób nieuprawniony, bowiem postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji w trybie art. 145 kpa, było bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy z wniosku strony z dnia 24 października 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. złożyła J. C. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez uznanie, iż podstawę wznowienia określoną w tym przepisie stanowi sam fakt wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej wcześniej zapadłą w sytuacji gdy prawidłowa jego wykładania prowadzi do wniosku, iż zawarte w nim sformułowanie wskazujące jako podstawę wznowienia właśnie fakt wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione wskazuje na niezbędność prawomocności lub ostateczności tejże drugiej decyzji dla skuteczności żądania wznowienia; art. 148 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez uznanie, iż przewidziany w tym przepisie termin miesięczny dla złożenia wniosku o wznowienie został przekroczony albowiem winien być on liczony od daty doręczenia decyzji stwierdzających nieważność wydanych przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w L. stronie w sytuacji, gdy prawidłowa jego wykładnia w związku z art. 145 § 1 pkt 8 kpa prowadzi do wniosku, iż termin ten winien być liczony najwcześniej od daty kiedy decyzje stanowiące podstawę wznowienia stały się ostateczne co miało miejsce w dniu 26 września 2006 r. w konsekwencji czego strona skierowała swoje wystąpienie bez uchybienia terminowi; art. 139 poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż zaistniały stan rzeczy wyczerpuje znamię rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy pod pojęciem tym mieszczą się jedynie szczególne wyjątkowe sytuacje z jakimi to w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia; -art. 11 i art. 107 kpa poprzez pominięcie wskazania pełnej podstawy prawnej decyzji, a w uzasadnieniu jej wyjaśnienia w szczególności przytoczenia argumentów przemawiających za uznaniem przez organ, iż zaistniały stan faktyczny przy uznaniu przekroczenia terminu mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego wskazanych w art. 139 kpa umożliwiających sprzecznie z zakazem reformationis in peius wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się przez co niemożliwa stała się kontrola instancyjna decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. C. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt2 kpa w związku z art. 80 kpa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie po pierwsze wskazać trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ odwoławczy orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r, SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z postanowieniami art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r, I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem 0 wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego 1 to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesadzając rozstrzygnięcia organu odwoławczego jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie w wyniku ponownego rozpoznania przez niego sprawy, wskazać trzeba, iż uzasadniając swe rozstrzygnięcia organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania tego co w sposób bezsporny wynika z akt sprawy tj. np. tego, iż pełnomocnik skarżącej odebrał decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2006 r., w dniu [...] września 2006 r, oraz tego, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w treści art. 148 § 1 kpa, upłynął z dniem 11 października 2006 r. Tym samym wniosek z dnia 24 października 2006 r. został złożony po upływie terminu określonego w treści art. 148 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie organ -jak słusznie podniosła strona skarżąca - nie odniósł się natomiast w ogóle do kwestii tego, że zaistniały stan faktyczny tj. wznowienie postępowania przez organ I instancji na skutek wniosku złożonego przez stronę z uchybieniem terminu do jego wniesienia oraz rozpoznanie przez ten organ sprawy we wznowionym postępowaniu - mieścić się może w pojęciu rażącego naruszenia prawa lub pojęciu rażącego naruszenia interesu społecznego wskazanych w art. 139 kpa a tym samym umożliwia organowi odwoławczemu - sprzecznie z zakazem reformationis in peius (wyrażonym w przywołanym przepisie) - wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Należy zauważyć bowiem, że skarżąca J. C. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2006r. zaskarżając tę decyzję jedynie w części w jakiej Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Intencją bowiem skarżącej było doprowadzenie do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a więc do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę "co oczywiście w przypadku już przeprowadzonych robót wiąże się z to koniecznością wstępnego rozstrzygnięcia o ich obligatoryjnym wstrzymaniu co winno nastąpić albowiem od momentu uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest ono prowadzone bez takiego zezwolenia". Skoro więc organ odwoławczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji to rozstrzygnął na niekorzyść strony odwołującej się przez co naruszył zakaz reformationis in pius. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, iż obowiązkiem organu, który odstępuje od zakazu reformationis in peius jest szczegółowe wykazanie, że kontrolowana przez organ odwoławczy decyzja I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. "Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Te bowiem przesłanki - w myśl art. 139 Kpa - tworzą wyjątek od zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się" (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r. II SA 1500/85 przywołany za B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 608). Stwierdzić trzeba, iż z w/w względów nie jest możliwa prawidłowa kontrola decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. i decyzja ta nie może się w związku z tym ostać. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.