VII SA/Wa 868/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Katarzyna Tomiło - Nawrocka, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 marca 2023 r. znak: 175/OPON/2023 w przedmiocie wygaszenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 6 marca 2023 r. nr 175/OPON/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 104 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. – utrzymał w mocy decyzję Starosty W. (Starosta) z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmawiającą wygaszenia decyzji: • nr [...] z [...].05.2006 r. o pozwoleniu na budowę 7 zespołów budynków wielorodzinnych z usługami w parterze i 2 zespołów garaży z infrastrukturą oraz drogi na dz. nr [...] [...] [...] [...] I obr. D., gmina O.; • nr [...] z [...].12.2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z przedszkolem i usługami - I etap (3 budynki) z drogami i infrastrukturą na ww. działkach; • nr [...] z [...].07.2012 r. zatwierdzającej projekt zamienny ww. zespołu; • nr [...] z [...].05.2013 zatwierdzającej projekt zamienny w części działek nr ew. [...], [...], [...] (powstałych z działki nr ew. [...]). Organ wskazał, że uprzednio decyzją z 11 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję Starosty z [...] stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta decyzją z [...] lipca 2022 r. ponownie odmówił wygaszenia ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 września 2022 r. VII SA/Wa 1003/22 oddalił sprzeciw od decyzji z 11 kwietnia 2022 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy W. utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed Sądem Rejonowym w W. Wydział XVI Gospodarczy toczy się bowiem postępowanie w sprawie bezskuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia gruntu pod inwestycję. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii dawałoby organowi podstawę do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodał, że organ I instancji zbadał wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji na podstawie art. 162 k.p.a. A. sp. z o.o. złożyła skargę na ww. decyzję zarzucając naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo utraty przez W. sp. z o.o. (uczestnik) prawa do dysponowania na cele budowlane działkami skarżącej. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu podstaw stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przed wydaniem wyroku przez Sąd Rejonowy [...], [...] naruszenie: 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania do zakończenia sprawy [...] (o ustalenie prawa do dysponowania działkami skarżącej - dz. nr [...], [...], [...]), uznanie, że nie jest możliwe wygaszenie ww. decyzji, a dopiero to orzeczenie pozwoli ustalić, czy inwestor utracił to prawo; 3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełną analizę stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że decyzje nie mogą być wygaszone. Wniosła o uchylenie decyzji obu organów i zasądzenie kosztów postępowania. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy zaznaczyła, że inwestycja miała być realizowana wspólnie. Skarżąca pokryła połowę kosztów wstępnych (projekt, dokumentacja techniczna), jednak uczestnik odsunął ją od inwestycji m.in. odmawiając przeniesienia decyzji, wydania wspólnie sfinansowanej dokumentacji technicznej, co uniemożliwiło zagospodarowanie nieruchomości w sposób pożądany przez skarżącą. W konsekwencji, 6 lipca 2020 r. skarżąca wypowiedziała umowę użyczenia, a uczestnik wytoczył powództwo o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia. Następnie przytoczyła art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. podkreślając, że przesłankami stwierdzenia wygaśnięcia decyzji są bezprzedmiotowość decyzji i wzgląd na interes społeczny lub interes strony. Wojewoda zaś wskazał, że dopuszczalne jest wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością. Organy winny z urzędu rozpatrzyć przesłanki wygaszenia decyzji zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. Jednak ograniczyły się tylko do stwierdzenia sporu stron, pomijając interes skarżącej. Dalej podniosła, że umowa użyczenia na czas nieoznaczony może być wypowiedziana - na mocy art. 715 k.c. - w przypadku upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości. Uczestnik postępowania może działać w złej wierze i podejmować czynności uniemożliwiające skarżącej wykonywanie prawa własności i powodować szkody. Przytoczyła art. 715 k.c. zgodnie z którym "Jeżeli umowa użyczenia została zawarta na czas nieoznaczony, użyczenie kończy się, gdy biorący uczynił z rzeczy użytek odpowiadający umowie albo gdy upłynął czas, w którym mógł ten użytek uczynić". Zaznaczyła, że ww. działek nie zagospodarowano w oznaczonym czasie, co już przesądza, że umowa użyczenia wygasła. Pomimo tego, wypowiedziała umowę użyczenia. Wskazała, że umowa użyczenia może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony. W drugiej sytuacji jej byt też może być ograniczony. Ustawodawca zakłada bowiem jej zakończenie się w momencie, w którym biorący uczynił z rzeczy użytek zgodnie z umową albo gdy upłynął czas, w którym mógł ten użytek uczynić. W doktrynie zwrócono uwagę, że "Jeżeli umowa została zawarta na czas nieoznaczony, ustawa przewiduje, że użyczenie kończy się z chwilą, gdy ustaje gospodarcza przyczyna zawarcia umowy. Tak należy rozumieć "czynienie z rzeczy użytku odpowiadającego umowie". To, czy cel użyczenia osiągnięto jest kwestią faktu, nie prawa. W tym przypadku ustała gospodarcza przyczyna zawarcia umowy użyczenia, co wynika nie tylko z faktu, że strony nie realizują wspólnej inwestycji wobec m.in. odsunięcia skarżącej od dokumentacji i wpływu na decyzje inwestycyjne, ale i z faktu, że skarżąca wypowiedziała umowę. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki wygaśnięcia. Decyzja stała się bezprzedmiotowa (co wynika z samego prawa własności nieruchomości), a jej wygaśnięcie leży w interesie skarżącej tj. odzyskanie pełnego władztwa nad nieruchomością, wobec braku możliwości dalszej współpracy. Stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nie stoi na przeszkodzie również interes społeczny. Nadto, z uwagi na toczący się spór przed sądem cywilnym, organy były zobligowane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Jeżeli kwestia ta jest sporna organ powinien zawiesić postępowanie do rozstrzygnięcia ww. zagadnienia przez sąd powszechny. Dalej skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną już w zarzutach, dodając, że Wojewoda w postanowieniu z 20 lipca 2022 r. błędnie zinterpretował wyrok WSA z 15 maja 2017 r. (VII SA/Wa 1295/16). Na poparcie tego stanowiska powołała orzecznictwo i doktrynę. Zdaniem skarżącej, organy rażąco naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dogłębnej analizy i nieprzeprowadzenie dowodów z urzędu w celu ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego sporu Skarżącej z Uczestnikiem postępowania w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością. Nie wzięły pod uwagę braku realizacji inwestycji na nieruchomości Skarżącej objętej umową użyczenia w terminie przewidzianym w art. 715 KC, co stanowiło podstawę wygaśnięcia umowy użyczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 6 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z [...] lipca 2022 r. odmawiającą wygaszenia objętych wnioskiem decyzji: W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga jest zasadna. Wskazać na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość, o której wyżej mowa rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie i zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu dla którego decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło przestał istnieć, a także, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 659/08; z 30 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 4/07 - CBOSA). Przepis art. 162 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W tej sprawie podstaw do wygaszenia wymienionych we wniosku decyzji skarżąca upatrywała w utracie przez Walencja Development sp. z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku niezagospodarowaniem użyczonych działek w określonym czasie oraz wobec dwukrotnego wypowiedzenia umowy użyczenia zawartej z ww. spółką16 kwietnia 2012r., które miało miejsce 2 lipca 2020r. i 23 lipca 2020r. Z akt sprawy wynika ponadto, że 27 grudnia 2021r. uczestnik postępowania złożył pozew przeciwko skarżącej o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia ww. umowy użyczenia. Kwestia dysponowania W. sp. z o.o. prawem do nieruchomościami na cele budowlane nie była zatem oczywista, a ocena skuteczności uchylenia się od skutków prawnych tej umowy nie należała do organów administracyjnych, lecz sądu powszechnego. Odnośnie takich sytuacji w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że "Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 KPA. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, jak również w interesie właściciela nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2350/15; wyrok WSA w Szczecinie z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 971/22 - CBOSA). W konsekwencji, utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie w każdym przypadku wywiera natychmiastowy skutek. Nie było również podstaw do zawieszenia postępowania, na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak domagała się skarżąca, bowiem dotyczy on prejudykatu bez rozstrzygnięcia którego – pozytywnego, czy negatywnego - nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Niemniej, Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji organów obu instancji, gdyż wystąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko zgodności z prawem samych czynności procesowych organu, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy, co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (wyrok NSA z 25 stycznia 2023r., sygn. akt I OSK 3181/19 – CBOSA). Do akt sprawy skarżąca załączyła bowiem wyrok Sądu Rejonowego z [...] września 2023r. sygn. akt [...] oddalający powództwo W. sp. z o.o. o ustalenie za bezskuteczne wypowiedzenia ww. umowy użyczenia. W tym stanie rzeczy zaszła przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, na mocy ww. przepisu jeżeli : są nowe, są istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Istotne dla sprawy są tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie wprost wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, a więc organ wydałby decyzję odmienną od dotychczasowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, a o kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.