VII SA/Wa 869/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skarg D. O., [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 1999 r. nr: [...] i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 1999 r., nr : [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Urząd Miejski [...] w S. wnioskiem z dnia 7 czerwca 1999 r. wystąpił o pozwolenie na budowę obejmującą wykonanie robót drogowych polegających na remoncie - poszerzeniu jezdni, korekty łuków, wymianę słupów trakcyjnych, przełożenie i zabezpieczenie kabli oświetleniowych, w ulicy [...] – [...] w S.. Następnie wniosek ten wycofał i złożył dwa zgłoszenia (z dnia 21 czerwca 1999 r. oraz 14 lipca 1999 r.) na remont ulicy [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] oraz ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Po ustaleniach kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., podczas których ustalono, że wykonane roboty znacznie przekraczają zakres prac objętych zgłoszeniem – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane z 1994r., wstrzymał ww. roboty budowlane jako prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak: [...], ww. organ nałożył na inwestora określone obowiązki, wskazując, że należy je wykonać w terminie do dnia 30 października 1999 r. (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Na skutek działań nadzorczych decyzja ta powróciła do obiegu prawnego w sierpniu 2001r. Po wykonaniu przez inwestora obowiązków wynikających z tej decyzji po raz kolejny rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] marca 2000 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową ulicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (na odcinku od posesji nr [...] do skrzyżowania z ulicą [...]) w S.. Jednocześnie nałożył na inwestora określone obowiązki dotyczące sposobu prowadzenia prac budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Urząd Miasta S. ([...]) w dniach 22 października 1999 r. oraz 2 listopada 1999 r. wykonał obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] września 1999 r. Ponadto pismem z dnia 5 listopada 1999 r., znak: [...], WINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, dokumentacją techniczną, przygotowanym projektem decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót oraz o możliwości wniesienia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń. Inwestor ustosunkował się również do zarzutów mieszkańców posesji przy ul. [...] wniesionych do organu I instancji w piśmie z dnia 15 listopada 1999 r., wskazując, że wykop w ul. [...] jest związany z awaryjną wymianą kabla elektroenergetycznego niskiego napięcia 0,4 kV. Przebudowa ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) wraz z korektą skrzyżowań i zmianą organizacji ruchu nie jest przedmiotem tego opracowania, lecz jest osobnym zamierzeniem inwestycyjnym na etapie projektowania z terminem realizacji w latach 2000/2001. Zdaniem WINB, organ nadzoru budowlanego po spełnieniu przez inwestora obowiązków nałożonych w decyzji wydanej trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydaje na podstawie art. 51 ust. 1a decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie zbliżone w swej treści do rozstrzygnięcia w decyzjach o pozwoleniu na budowę, jednakże z uwagi na fakt, że mamy tu do czynienia z rozpoczętą budową, to nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do realizowanego obiektu, a jedynie można wydać pozwolenie na wznowienie robót. Skoro żadna ze stron nie odwołała się od decyzji z dnia [...] września 1999 r. i decyzja ta stała się ostateczna, a inwestor wywiązał się z nałożonych w niej obowiązków, to w ocenie WINB należało w niniejszej sprawie zastosować art. 51 ust. 1a ustawy. Odwołania od ww. decyzji wnieśli: B. R., [...] podnosząc, że projektowana przebudowa ulicy nie spełnia warunków higieniczno-zdrowotnych na terenie zabudowy mieszkaniowej (brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków), a ponadto niecelowe jest wykonanie robót objętych pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych ze względów ekonomicznych i ekologicznych. Zdaniem odwołujących się inwestor naruszył również przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, jak również odwołujący nie otrzymali odpowiedzi organu na zgłaszane uwagi zawarte w piśmie z dnia 15 listopada 1999 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że spełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją [...] WINB z dnia [...] września 1999 r., obligowało organ I instancji do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego). Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów osób skarżących, stwierdził, że ustosunkował się do podnoszonych zarzutów jedynie w zakresie posiadanych kompetencji, tj. z zakresu przepisów Prawa budowlanego oraz jedynie w tym zakresie, jaki był przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Dlatego też, wszystkie zarzuty dotyczące spraw, które nie podlegają ww. regulacji bądź nie były przedmiotem postępowania organu wojewódzkiego w tej sprawie, nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu odwoławczym i pozostają bez merytorycznego wpływu na rozstrzygnięcie. Dlatego bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie administracyjne pozostają zarzuty określone w podaniach wniesionych w toku postępowania zakończonego decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001r. i z dnia [...] września 2001 r., znak [...]. Skargi od ww. decyzji wnieśli: D. O., [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skargach podniesiono, że dokumentacja projektowa jest sprzeczna z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2, a w szczególności z: pkt 9 oraz. ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego (emisja zanieczyszczeń, hałas, wibracje, szkody), a zarzuty stawiane inwestorowi przez właścicieli posesji nie zostały rozpatrzone w żadnym postępowaniu - nie podjęto próby formalnego zlikwidowania grożących nieprawidłowości, ani refundacji strat. Przedstawiona przez inwestora dokumentacja stanowiąca całość zatwierdzonego projektu budowlanego nie spełnia warunków ustalonych Prawem budowlanym (jest niekompletna) i nie może stanowić podstawy do uznania, że inwestor wywiązał się z obowiązków na podstawie zapisu art. 51 ust. 1 pkt 2. Ponadto skarżący domagali się rozwiązania problemów związanych z ochroną środowiska i uciążliwością inwestycji na wszystkich szczeblach postępowania. W dokumentacji WINB znajdują się dane z 2000 r. dotyczące emisji zanieczyszczeń w rejonie inwestycji, np. pył zawieszony - stężenie przekracza dwukrotnie dopuszczalną normę, dwutlenek siarki - dopuszczalne stężenie przekroczone jest blisko 7-krotnie, dwutlenek azotu - dopuszczalne stężenie przekroczone ponad 30-krotnie. Przekroczone są też normy hałasu. Ww. wskaźniki przekraczają normy tak Unii Europejskiej, jak i krajowe (jeszcze przed przebudową). W ocenie skarżących, przewidziane w projekcie środki zaradcze, czyli ekrany dźwiękowe kilkumetrowej wysokości nie pozwolą na wjazd na posesje, a w przypadku, gdyby uwzględniono wjazdy, a nawet dojścia piesze - ekrany nie spełnią zadania z uwagi na brak ciągłości (5-6 metrowe przerwy na wjazd). Ponadto inwestor nie uwzględnił zastrzeżeń Miejskiego Inspektora Sanitarnego zawartych w piśmie z dnia 20 września 1999 r., znak [...], w którym stwierdza się, że projektowana przebudowa ulicy nie może spowodować pogorszenia warunków higieniczno-zdrowotnych na terenie zabudowy mieszkaniowej. Planowana przebudowa przybliża pas ruchu do budynków o 3 m, co narusza art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W odpowiedzi na ww. skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, choć z innych przyczyn aniżeli zarzuty w nich podniesione. Na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z poźn. zm.) niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu wiedzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skargi wniesione przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją winny zostać uwzględnione, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że do przedmiotowej inwestycji nie mogły mieć, jak uznały to organy administracyjne zastosowania przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Zdaniem Sądu administracyjnego przedmiotową inwestycję trzeba zakwalifikować jako przebudowę ulicy, stanowiącej część drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku posesji nr [...] do skrzyżowania z ulicą [...] oraz ulicą [...] w S.. Przedmiotowa inwestycja jak wynika z załączonych dokumentów polegała na modernizacji - poszerzeniu jezdni, korekcie łuków, wymianie słupów trakcyjnych, przełożeniu i zabezpieczeniu kabli oświetleniowych oraz dobudowaniu na odcinku dodatkowego pasa ruchu. Pracę te jako przebudowę określił również sam inwestor w przedstawionym projekcie budowlano – wykonawczym. Droga – stosownie do definicji z art. 3 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy, stanowi budowlę, a tym samym na podstawie art. 3 pkt 1 b zalicza się do obiektu budowlanego. Przez budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Przebudowa ulicy wymagała od inwestora uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych, pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Bezsporne jest, iż inwestor nie dysponował pozwoleniem na przebudowę ulicy. Co prawda wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został zgłoszony w dniu 7 czerwca 1999 r., jednak inwestor wycofał go, odbierając załączone dokumenty (adnotacja na wniosku o pozwolenie na budowę). W aktach sprawy znajdują się również dwa zgłoszenia budowy przez inwestora, pierwszy z 21 czerwca 1999 r. oraz drugi z 14 lipca 1999r. Obejmują one tylko prace remontowo – drogowe przy ulicy [...] – ul. [...]. Nie można uznać skuteczności dokonanych zgłoszeń odnośnie przedmiotowej inwestycji, bowiem inwestycja nie polegała na remoncie ulicy tzn. na odtworzeniu stanu pierwotnego (w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), ale jak wspomniano wyżej na przebudowie ulicy. Trudno więc uznać by zgłoszenie robót remontowych obejmowało kontrolowaną inwestycję. Organy administracyjne nie rozważyły jakie skutki mają dokonane zgłoszenia, co do możliwości zastosowania do takiej inwestycji przepisów Prawa budowlanego z 1994r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004r., sygn. akt OSK 108/04 stwierdził, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą z dnia 11 lipca 2003r.) chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie niewątpliwie zamiarem inwestora było obejście przepisów nakładających na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na przebudowę ulicy. Świadczy o tym sam złożony wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 7 czerwca 1999r., następnie wycofany oraz późniejsze dwa zgłoszenia (21 czerwca 1999r. i 14 lipca 1999r.), w niewielkim odstępstwie czasowym zgłaszające prace remontowo – budowlane o nieokreślonym zakresie. Świadczy o tym również przedłożona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 czerwca 1999r. dotycząca przebudowy ulicy, a nie prac remontowych. W związku z powyższym należy uznać, że obiekt budowlany (ulica droga), a właściwie jego część został przebudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W okolicznościach sprawy nie można bowiem mówić o wykonywaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu lecz o wybudowaniu części obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, iż brak jest w aktach informacji dotyczących przyjęcia dokonanych zgłoszeń przez organ. Skoro zaś inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, do przedmiotowej inwestycji jako samowoli budowlanej winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Do dnia 11 lipca 2003 r. oznaczało to obowiązek orzeczenia rozbiórki samowoli budowlanej. Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, budowa ulicy, stanowiąca część drogi wojewódzkiej nr [...], nie jest to "przypadek inny niż określony w art. 48" – o którym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przebudowa ulicy bez ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę stanowi samowolę budowlaną i tym samym wyczerpuje dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego a nie art. 50 i 51 tej ustawy. Kontrolowane więc decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulację w przepisie powołanym jako podstaw prawna tych rozstrzygnięć lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Organy administracyjne stosując do samowoli budowlanej tryb legalizacyjny z art. 50 i 51 Prawa budowlanego zamiast art. 48 naruszyły, zdaniem Sądu administracyjnego w sposób rażący powyższe przepisy. Dlatego też oprócz stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, Sąd stwierdził również nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz postanowienia opartego o przepis art. 50 Prawa budowlanego. Zaznaczyć tu jedynie należy, że decyzja z 13 września 1999r. nakładała na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały pogląd, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentu, bowiem samo dostarczenie dokumentacji nie doprowadzi do wykonania robót do stanu zgodnego z prawem. Również z tej przyczyny decyzja z [...] września 1999r. rażąco naruszyła art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę po wydanym wyroku mają nowy stan prawny dotyczący samowoli budowlanej. A więc na podstawie aktualnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego będą mogły prowadzić postępowanie legalizacyjne dotyczące przebudowy ulicy [...] w S.. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 cytowanej ustawy orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.