VII SA/Wa 869/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 81 ust. 1 pkt. 1, pkt. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym - po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego na wniosek E. M. oraz w związku z wystąpieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w N. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej, przyłączem wodociągowym, przyłączem energii elektrycznej na działkach o nr ew. [...],[...],[...] położonych w miejscowości S. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30 kwietnia 2008 r. wpłynął wniosek E. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a 13 maja 2008 r. kolejny wniosek w tej samej sprawie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 maja 2008 r. Organ ustalił, że działka ew. Nr [...] położona w miejscowości S., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S., zatwierdzonego uchwalą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem "B" MN14 przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z pkt 9 ogólnych warunków realizacji zabudowy i zagospodarowania ww. planu, w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.)., zw. dalej rozporządzeniem, na wąskich działkach budowlanych uniemożliwiających realizacje budynku wolnostojącego, dopuszczono usytuowanie takiego budynku w odległości nie mniejszej niż 2,0 m od granicy sąsiedniej działki niezabudowanej, lub posiadającej zabudowę w odległości nie mniejszej niż 2,0 m, z zachowaniem pozostałych warunków rozporządzenia. Organ wskazał dalej, że warunki te określone w § 12 rozporządzenia przewidują możliwość sytuowania ściany budynku w odległości mniejszej niż 4,0 m, jednak wyłącznie w przypadkach, gdy jest to ściana bez otworów okiennych i drzwiowych. Przeprowadzona na podstawie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego analiza usytuowania budynku z uwzględnieniem odległości ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi od granic działki wykazuje, że zatwierdzony projekt budowlany narusza przede wszystkim zapisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2003 r., Nr 120, poz. 1133), ponieważ rysunek projektu zagospodarowania terenu nie zawiera oznaczenia wszystkich charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych, układu komunikacji wewnętrznej przedstawionej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej (wjazdu na działkę, dojazdów), układu zieleni i zmian w ukształtowaniu terenu co stanowi rażące naruszenie § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z projektu architektonicznego (opis, przekroje i rysunki elewacji) wynika, że spadek terenu na rozpatrywanej działce wynosi ok. 10%. Analiza projektu zagospodarowania terenu dokonana przez tut. organ wskazuje natomiast na blisko 20% nachylenie terenu (z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu wynika, że różnica poziomu terenu, odczytana z poziomic, pomiędzy narożnikiem północno-wschodnim a południowo-zachodnim projektowanego budynku wynosi ponad 4 m, a nie jak przedstawiono to na rysunkach elewacji ok. 2 m). Ta istotna różnica w żaden sposób nie została przez projektanta rozwiązana. Ponadto organ zauważył, że analizowany projekt budowlany nie spełnia wymagań art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu zawiera nieautoryzowane poprawki wykonane korektorem, niedopuszczalne jest też sklejenie tej mapy bez autoryzowania obu jej części. Nadto analiza treści mapy na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu wskazuje, że działka w północnej części jest węższa niż w południowej. Brak charakterystycznego wymiaru stanowi w takim przypadku rażące naruszenie prawa, skutkując brakiem możliwości ustalenia rzeczywistej odległości okna balkonowego zlokalizowanego we wnęce (o głębokości 1 m) w północno-wschodniej części budynku. Bezsprzecznie jednakże znajduje się ono w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką, co rażąco narusza zapis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W opisie elementów wykończeniowych zawartym w projekcie podano zastosowanie stolarki okiennej podwójnie szklonej typowej i indywidualnej, jednakże na rysunku rzutów piwnic jedynie przy dwóch otworach okiennych 120/90 wskazano na wypełnienie pustakami szklanymi "luksferami". Z rzutów parteru i poddasza oraz elewacji wynika, że wprawdzie w pokojach z wyjściem na balkon otwory okienne cofnięte są o 1 m w stosunku do zewnętrznych 4-ścian budynku, ale po pierwsze, nie uwzględniono faktu, iż granice działki nie są równoległe, a więc okno znajdujące się w północno-wschodnim narożniku budynku usytuowane jest niezgodnie z warunkami technicznymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką, po wtóre, pozostałe otwory okienne w poziomie parteru, opisane jako typowe, znajdują się w odległości 3 m (i mniejszej) od granic sąsiednich działek. Takie usytuowanie obiektu w sposób rażący narusza przepisy § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na rozbieżność zakresu inwestycji podanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę (jedynie działka nr 2075) z zakresem dla jakiego ww. decyzja została wydana (działki nr [...], [...], [...]) oraz niespójności treści decyzji z treścią wniosku. Podkreślenia wymaga fakt że nie dołączono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego wszystkich działek wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę (w odniesieniu do działki nr [...] oraz [...]), podano natomiast oświadczenie dla działki nr [...], która nie została oznaczona na żadnym z planów i nie występuje w dołączonym wypisie z. ewidencji gruntów. Stanowi to rażące naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W aktach sprawy brak jest informacji o warunkach wyłączenia z produkcji rolnej lub informacji, że wyłączenie to nie jest wymagane. Ponadto organ stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje zastosowania rozwiązań sugerowanych przez dołączoną do akt sprawy opinię rzeczoznawcy przeciwpożarową. Brak tych rozwiązań, podkreślony w przekazanym wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności protokołem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2008 r. powoduje, że naruszony również został zapis § 271 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, który mówi, iż odległość między obiektami winna wynosić co najmniej 12,0 m - ze względu na palną konstrukcję budynku, a przewidziana w projekcie odległość w stosunku do budynku istniejącego na sąsiedniej działce, usytuowanego kątowo, wynosi 6,5 - 12,0 m. Podsumowując, organ stwierdził, że decyzja Starosty N. z dnia [...] września 2007r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane § 12 oraz § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlane go. Od powyższej decyzji D. M. złożyła odwołanie, w którym obszernie ustosunkowano się do poszczególnych kwestii, opisanych uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazując, na podejmowanie przez inwestora działań na etapie wykonawczym, oraz w ramach nadzoru autorskiego przez projektanta, których celem jest wykazanie braku negatywnych skutków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a także doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. M in. powołując się na opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych wskazano, że inwestor podjął decyzję używania materiałów o zwiększonej odporności ogniowej, w tym zastąpienia luksferami okien umieszczonych w ścianie parteru położonej w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy działka, na której realizowana jest sporna inwestycja objęta jest zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w Obrębie Obszaru i Terenu Górniczego "S." z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...]. Działka inwestora nr ew. [...] usytuowana jest w obszarze oznaczonym w powyższym akcie prawa miejscowego jako B MN14, który obejmuje istniejące tereny zabudowy jednorodzinnej. Miejscowy plan dopuścił na analizowanym obszarze zabudowę jednorodzinną zaś z analizy projektu budowlanego wynika, że projektowana inwestycja nie ma charakteru budynku jednorodzinnego, lecz pensjonatowy. W budynku zaprojektowano bowiem 13 pokoi, z czego 10 pokoi posiada własne łazienki, co wskazuje na pensjonatowy charakter obiektu. Wprawdzie miejscowy plan dopuszcza w obrębie wszystkich terenów wskazanych w planie do zabudowy jednorodzinnej możliwość realizacji zabudowy mieszkalno-pensjonatowej, jednak z zastrzeżeniem że możliwe jest to wyłącznie na działkach o powierzchni minimum 1500m2, natomiast działka inwestora ma powierzchnię 1012 m2. Z uwagi na powyższe, a nadto ze względu na usytuowanie w ścianie zachodniej jak i wschodniej (obie posadowione w odległości 3 m od granic sąsiednich działek, co wynika z projektu zagospodarowania) otworów okiennych oraz drzwiowych organ stwierdził, że decyzja Starosty N. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że w drodze wyjątku § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia dopuszcza wprawdzie zbliżenie obiektu do granicy działki w stopniu większym niż przewidziane minimalne odległości, jednak jedynie w ściśle unormowanych sytuacjach. W myśl ustępu 3 pkt. 1 cytowanego paragrafu sytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ jednak zauważa, że powyższa możliwość dotyczy wyłącznie przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a więc budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Tym samym zapis miejscowego planu dopuszczający zbliżenie ściany do granicy działki nie znajduje w niniejszym przypadku zastosowania. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że decyzja Starosty N. z dnia [...] Września 2007 r., Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła D. M. Wniosła o uchylenie decyzji organów l i II instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie pkt 9 lit. "b" Ogólnych warunków realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem terenów zainwestowania uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie obszaru i terenu górniczego "S." - z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga, chociaż w części powołuje zasadną argumentację, nie może spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż zarzucone w skardze naruszenie prawa procesowego przez organ II instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodzić się trzeba z zarzutem, że spostrzeżenie organu administracji, że skoro wspomniany plan przewiduje na działce podlegającej zainwestowaniu zabudowę jednorodzinną, nie było możliwe zaprojektowanie tam obiektu odpowiadającego cechom funkcjonalnym obiektu pensjonatowego, wyposażonego w dużą liczbę pokoi, z odrębnymi łazienkami. Wniosek, który wyprowadził z tych okoliczności organ administracji narusza, w ocenie Sądu, zasadę swobodnej oceny dowodów. O przyszłej funkcji użytkowej budynku jako pensjonatowego można wprawdzie wnioskować z dużej liczby pokoi z łazienkami, jednakże dopiero przystąpienie do użytkowania budynku w takim charakterze, jak słusznie podniesiono w skardze, mogłoby prowadzić do sformułowania zarzutu co do wykorzystania budynku do innych funkcji, niż określone we wniosku i opisie projektu. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zdaniem Sądu organ naruszając zasadę postępowania dowodowego w opisanym zakresie, nie miał podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że naruszono ustalenia planu przez zaprojektowanie budynku pensjonatowego. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ze względu na naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego dotyczących odległości. W odniesieniu do drugiej kwestii faktycznej przyjętej przez organ II instancji za podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa tj. niezachowania odległości budynku od granic z działkami sąsiednimi, wyrażającą się w naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i odnosząc się jednocześnie do argumentu skarżącej, że w zatwierdzonym projekcie podlegającemu kontroli organów autor naniósł poprawki w ten sposób, że okna znajdujące się w ścianie usytuowanej w odległości 3 m, od granicy z działką sąsiednią, zostaną wypełnione pustakami szklanymi, Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty te są chybione, a ocena dokonana przez organy jest prawidłowa. Zauważyć przede wszystkim należy, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Opierając się zatem, na zatwierdzonym wraz z pozwoleniem projekcie budowlanym organ zasadnie ocenił, że jego kontroli nie podlega projekt powstały w toku procesu inwestycyjnego, wprowadzający zmiany i poprawki autorskie, lecz ten projekt, który został zatwierdzony wraz z udzieleniem pozwolenia na budowę. Jak zaś wynika z z treści rysunku elewacji i rzutów projektu, w ścianach położonych w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią (a także ze strony przeciwnej, również w odległości 3 m), na parterze zaprojektowano otwory okienne służące oświetleniu pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi. Jak zasadnie podał organ, zgodnie z dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Podzielić należy pogląd, że zmniejszenie tych odległości, w oparciu o przepisy wspomnianego rozporządzenia nie jest możliwe, jest natomiast możliwe, w szczególnych przypadkach, zbliżenie do granicy z działką sąsiednią ścian budynków, w których nie przewidziano żadnych otworów, ani okiennych, ani drzwiowych. W kontrolowanej sprawie chodzi zaś o zarzut rażącego naruszenia prawa przez niedopuszczalne zbliżenie ścian, w których zaprojektowano otwory okienne. Prawidłowe wnioski wyprowadził w tym względzie organ administracji wskazując, że zapis planu miejscowego planu dopuszczający zbliżenie ściany do granicy działki nie odnosi się do ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi, lecz do ścian bez otworów, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. z dnia [...] lipca 2004 r. w pkt 9 ogólnych warunków realizacji zabudowy i zagospodarowania ww. planu dopuszcza na istniejących wąskich działkach budowlanych uniemożliwiających realizacje budynku wolnostojącego zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 2,0 m od granicy sąsiedniej działki niezabudowanej, lub posiadającej zabudowę w odległości nie mniejszej niż 2,0 m. Przy tym plan wyraźnie powołuje się na zgodność z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, a także nakazuje zachowanie pozostałych warunków. Plan nie przewidywał zatem możliwości sytuowania ścian budynków z otworami w odległości mniejszej niż 4,0 m. Naruszenie wspominanej odległości narusza w sposób istotny warunki wykorzystania działek sąsiednich, prawidłowo zatem organ nadzorczy ocenił, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.