VII SA/Wa 869/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi A.R., J.T., P.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009r. ([...]) wydaną na podstawie art. 157§1 i 3 kpa, którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięć z dnia [...] lutego 2010r. oraz z dnia [...] grudnia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1006r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. Także w stosunku do tej ostatniej decyzji te same osoby (A.R., J.T. i P.K.) złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności. W wyniku rozpoznania tegoż wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r. ([...]) odmówił stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2006r. Z kolei decyzja z dnia [...] listopada 2009r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r. ([...])/ Jednocześnie organ przypomniał, iż osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. (A.R., J.T. i P.K.) w piśmie z dnia [...] grudnia 2009r. oświadczyły że nie chcą aby ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006r. był rozpoznawany w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006r. Wnioskodawcy domagali się zatem wydania odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się również na orzecznictwo sądowe, które wskazuje, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. A zatem nie ma podstaw prawnych do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli w całości A.R., J.T. oraz P.K. wnosząc jednocześnie: 1/ o stwierdzenie jej nieważności, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji która ją poprzedzała na zasadzie art. 145§1 ppsa w zw. z art. 156§1 pkt 2 kpa 2/ ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3/ o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. nieważność opartą na przesłance określonej w art. 156§1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107§1 kpa jako że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia wydana została bez podstawy prawnej, a także z uwagi na rażące naruszenie prawa, a to art. 6, 7 i 8 w zw. z art. 157§3 kpa, przejawiające się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. (znak [...]), co doprowadziło do rażącego naruszenia zadad: praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celowości działania organów administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 2. art. 7 i 77§1 kpa w zw. z art. 157§3 kpa przejawiające się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. (znak [...]) bezpodstawnie przyjmując, że zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania, na skutek braku przeprowadzenia w należyty sposób postępowania wyjaśniającego odnośnie podstaw prawnych wszczęcia postępowania; 3. art. 97§1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiesił postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. z uwagi na toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. (znak [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Artykuł 157§2 kpa stanowi, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądane strony lub z urzędu. Wszczęcie takiego postępowania jest jednak możliwe wyłącznie wówczas gdy istnieją prawne przesłanki które na to pozwalają. Mogą one mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 1577§3 kpa) następuje zatem wówczas gdy: 1/ żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, 2/ podanie (wniosek) o stwierdzenie nieważności skierowane jest do takiej formy działania organu administracji, a w konsekwencji i do takiego jego rozstrzygnięcia do którego nie odnosi się instytucja nieważności. Niewątpliwie przesłanką o charakterze przedmiotowym jest istnienie decyzji administracyjnej, której nieważność ma być stwierdzona i może być stwierdzona. Chodzi zatem nie tylko o taką sytuację gdy decyzja w sensie prawnym nie istnieje bo została np. wyeliminowana z obrotu prawnego ale i o taką gdy wprawdzie obiektywnie istnieje ale nie może być (z racji dotyczących jej uwarunkowań prawnych) przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Do takich decyzji należy zaliczyć takie, które były poddane kontroli instancyjnej a więc decyzje od których organ II instancji rozpoznawał wniesione odwołanie i to nie tylko wówczas gdy tenże organ odwołanie uwzględnił ale i wówczas kiedy zostało ono oddalone. Uwzględnienie odwołania wiąże się bowiem z uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej a więc z wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, zaś jego oddalenie z utrzymaniem decyzji wydanej w I instancji w mocy. W tym drugim przypadku byt prawny decyzji pierwszoinstancyjnej jest jednak uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej. Sprawa została bowiem ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą i to ta decyzja może być przedmiotem kontroli w aspekcie tego czy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 września 2000r, sygn. akt I SA633/00 – lex nr 55306 oraz z dnia 14 sierpnia 2002 sygn. akt I SA 843/00 – niepubl.). W sprawie niniejszej nie mamy więc do czynienia z brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156§1 kpa (który powinien być wskazany w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wydanej po rozpoznaniu sprawy), lecz z brakiem podstaw do wszczęcia postępowania w takiej sprawie z racji tego, iż decyzja której wniosek dotyczy nie może być przedmiotem kontroli, o której wyżej mowa. Wobec powyższego za bezzasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 97§1 pkt 4 kpa. Postępowanie dotyczące decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1009r. nie miało bowiem wpływu na postępowanie w sprawie niniejszej. Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.