VII SA/Wa 870/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi L. C. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowli komunikacyjnej w korycie Kanału [...] na wysokości działki nr ewid. [...] w [...], gm. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...], po wszczęciu, na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] paźdzernika 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i stwierdzł nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r jest błędna, gdyż decyzja organu powiatowego będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie przepustu w korycie Kanału [...] na wysokości działki nr ewid. [...] w [...], gm. [...]. Następnie, po przeprowadzeniu oględzin spornego obiektu budowlanego (protokół z oględzin z dnia [...] września 2010r.), organ powiatowy decyzją z dnia [...] października 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowli komunikacyjnej w korycie Kanału [...] na wysokości działki nr ewid. [...]. Decyzję uzasadniono tym, że właściciel podczas kontroli przedłożył decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] Starosty [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] wyrażającą zgodę na budową zjazdów z drogi gminnej uzgodnione z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia M. i L. C. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu wolnostojącego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne, na działce nr ewid [...], przy ul. [...] róg ul. [...] w miejscowości [...], Gm. [...]. Powyższa decyzja nie obejmowała zgody na budowę przepustu w korycie Kanału [...]. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r., znak: [...], wyraził zgodę na zlokalizowanie (nie budowę) dwóch zjazdów: z drogi gminnej ul. [...] oraz z drogi gminnej ul. [...] na teren posesji o nr ewid. [...] w miejscowości [...] (...) przy zachowaniu niżej podanych warunków: 1. Zgoda zarządcy drogi wyrażona w niniejszej decyzji nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę stosownie do przepisów ustawy 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (...), 2. (...), 3. Warunkiem włączenia działki do drogi gmimiej ul. [...] jest konieczność wybudowania przepustu rurowego (...). Z powyższych decyzji jednoznacznie wynika, że właściciele działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], nie mieli pozwolenia na budowę wykonanego przepustu betonowego na wysokości działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] w korycie Kanału [...]. Powoływane decyzje: Starosty [...] i Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczą odpowiednio: pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu wolnostojącego i zbiornika szczelnego na nieczystości płynne oraz zgody na zlokalizowanie dwóch zajadów - z wyraźnym wskazaniem, że zgoda zarządcy drogi wyrażona tą decyzją nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego inwestorzy wybudowali przepust niezgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), z którego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 Prawa budowlanego i są to jedyne odstępstwa od koniecznści uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 wymienia rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 30 Prawa budowlanego określa, które z budów oraz robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Organ odwoławczy podkreślił, że przepust jest, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą, która nie mieści w katalogu obiektów budowlanych, na które nie wymagane jest pozwolenie na budowę, zatem na wykonanie przepustu niezbędne jest uzyskanie takiej decyzji. Organ powiatowy umarzając postępowanie w sprawie budowy przepustu na wysokości działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] w korycie Kanału [...] rażąco naruszył art 105 § 1 k.p.a., dlatego też decyzja z dnia [...] października 2010 r nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli M. i L. C. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8 i art. 9 k.p.a. Podnieśli, że to organy nadzoru budowlanego wprowadziły ich w błąd, co skutkowało wydaniem decyzji stwierdzającej popełnienie przez nich samowoli budowlanej. W opinii skarżących w projekcie budowlanym określającym zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego wyraźnie wydano zgodę na wykonanie utwardzonych wjazdów na działkę. Skarżący powołali treść pkt 3 i 4 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. z których wynika, że warunkiem włączenia działki do drogi gminnej jest konieczność wybudowania przepustu i utwardzonego zjazdu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie dopuszczalna jest jej sądowa kontrola. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowli komunikacyjnej w korycie Kanału [...] na wysokości działki nr ewid. [...] w [...], gm. [...]. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a.. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Weryfikacji decyzji organ dokonuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, lecz orzeka jako organ kasacyjny, badając wyłącznie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie chodzi tu o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo orzekł, że decyzja organu powiatowego wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zapadła z rażącym naruszeniem tego przepisu. W niniejszej sprawie organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie przepustu w korycie Kanału [...] na wysokości działki nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Organ ustalił, że przepust został wykonany przez M. i L. C. w związku z budową budynku mieszkalnego na ww. działce. W toku postępowania inwestorzy przedłożyli decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu wolnostojącego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne, a także decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. wyrażającą zgodę na zlokalizowanie dwóch zjazdów: z drogi gminnej ul. [...] oraz z drogi gminnej ul. [...] na teren posesji o nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Organ powiatowy wadliwie przyjął, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdów stanowiła zgodę na wybudowanie przepustu i umorzył postępowanie administracyjne. Orzeczenie to słusznie zostało zakwestionowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że inwestorzy nie legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę przepustu i wykonali go w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane przepust jest budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) i na do jego realizacji niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż ten rodzaj budowli nie został wymieniony w art. 29-30 Prawa budowlanego, jako podlegający procedurze zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy na wykonanie spornego przepustu nie uzyskali pozwolenia na budowę oraz pozwolenia wodnoprawnego na podstawie, którego mógłby zostać wybudowany przepust ( art. 122ust 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne ). Z kolei decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie obejmowała swoim zakresem pozwolenia na wykonanie przepustu, a jedynie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu wolnostojącego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne. W żadnym również razie nie stanowiła takiego pozwolenia decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. o wyrażaniu zgody na lokalizację dwóch zjazdów z drogi gminnej do działki skarżących. Powyższa decyzja została wydana przez Burmistrza działającego jako zarządca drogi publicznej, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm). Zgodnie z powyższym przepisem - art. 29 ust. 1 - budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 3 zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy, albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Z przepisów art. 29 ust 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu nie zastępuje pozwolenia na budowę, co więcej jest decyzją, która poprzedza decyzję o pozwoleniu na budowę. W praktyce można stwierdzić, że zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowi odpowiednik decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tyle tylko, że dla zjazdu. Powyższe wynika, choćby z sentencji samej decyzji – jest to bowiem zgoda na lokalizację zjazdu, czyli jego umiejscowienie, a nie wykonanie i w żadnym razie nie stanowi zgody na budowę przepustu. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja ta została wydana przez organ, który nie jest organem administracji architektoniczno -budowlanej. W sytuacji zaistnienia samowoli budowlanej polegającej na budowie przepustu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł orzec o umorzeniu postępowania, a powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo więc wyeliminował decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z obrotu prawnego. W kontekście powyższych rozważań zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący zdają się nie zauważać, że w pkt 1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. organ wskazał, że zgoda zarządcy drogi wyrażona w decyzji nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę. Z kolei w punkcie 3 ww. decyzji wskazano, że warunkiem włączenia działki do drogi gminnej jest konieczność wybudowania przepustu rurowego. Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że powyższy zapis stanowił pozwolenie na budowę przepustu. W rzeczywistości jest to konkretny warunek techniczny jaki należy spełnić, aby wykonać zjazd do działki. Wynika to choćby z treści dalszej części pkt 3, gdzie bardziej szczegółowo opisano jakie kolejne warunki techniczne winien spełniać przepust pod projektowanym zjazdem. W związku z powyższym, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), skargę oddalił.