VII SA/Wa 870/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 grudnia 2024 r., znak: SKO.4000-1206/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. P. z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr 27/2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz E.F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I 1. W dniu 25 marca 2025 r. (data stempla pocztowego) E. F. (dalej: skarżący) – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę na decyzję tego organu z 19 grudnia 2024 r. (znak: [...]). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. W dniu 12 czerwca 2019 r. Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] Z. P. (dalej: inwestor) złożył do Burmistrza Miasta S. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego, położonego w S. przy ul. [...] na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. 2.2. Zawiadomieniem z 18 czerwca 2019 r. (znak: PP.6730.39.1.2019) Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 61 § 4 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tero zawiadomienia. 2.3. Decyzją z 11 września 2019 r. (nr 55/2019) Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; dalej: u.s.g.), ustalił warunki zabudowy na działkach ewidencyjnych o numerach 4010/9 i 4010/73, położonych przy ul. K. w S., dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego. 2.4. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. 2.5. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. (znal: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję z 11 września 2019 r. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo został określony krąg stron postępowania administracyjnego, zaś analiza urbanistyczna wymaga uzupełnienia. 2.6. Decyzją z 28 kwietnia 2020 r. (nr 27/2020) Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 104 k.p.a. oraz art. 39 u.s.g., ponownie ustalił warunki zabudowy na działkach ewidencyjnych o numerach 4010/9 i 4010/73, położonych przy ul. K. w S., dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego. 2.7. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. 2.8. Decyzją z 4 czerwca 2020 r. (znak: SKO.4000-824/2020) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzje z 28 kwietnia 2020 r. W motywach przedstawionych na s. 4-9 uzasadnienia tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i poprzez analizę zaprezentował warunki faktycznie panujące na przedmiotowym terenie. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za niewłaściwe ograniczanie pojęcia działki sąsiedniej do działki przyległej do działki inwestora, wskazując że należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to każda nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworząca całość urbanistyczną. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, np. działek zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkaniowymi, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy oraz na całym obszarze objętym analizą. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana, jako dopuszczenie jedynie zabudowy, stanowiącej powielenie wskaźników i parametrów istniejących; bowiem w zakresie tej kontynuacji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest zawężająca interpretacja dopuszczająca możliwość lokalizowania budynków tożsamych z istniejącymi, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji. Takie rozumowanie realizuje zasadę wolności zagospodarowania terenu wynikającą z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Również art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje, że przepisy prawa ograniczające prawo własności nie podlegają rozszerzającej wykładni. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności, to zawarte w ustawie niejasne, sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. Ścieśniającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, organ uznał za niedopuszczalną w świetle przytoczonych zasad. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja w pełni realizuje przedstawioną wykładnię. Wyjaśniając to stanowisko organ wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem obejmuje realizację przedsięwzięcia o funkcji usługowej – na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonych przy ul. K. w S., dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego w S. Tego rodzaju funkcja występuje już w obszarze analizowanym. Inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego budynku, pełniącego funkcję usługową, więc w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana funkcji, występującej dotychczas na nieruchomości objętej wnioskiem. Ponadto funkcja usługowa występuje również na innych nieruchomościach, wchodzących w obręb obszaru poddanego analizie – działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Planowana funkcja bezsprzecznie występuje w obszarze analizowanym, co wynika jednoznacznie z treści sporządzonej analizy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dysponował już prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną i w związku z jej wynikami upoważniony był do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia i prawidłowo ocenił, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) wskazuje, że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1) wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej (wymóg zawarty w § 2 pkt 3), szerokości elewacji frontowej z określoną tolerancją (§ 6 ust. 1) lub odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – § 7 ust. 1 – i geometrię dachu – § 8). Natomiast linia zabudowy ustalana jest w swym zasadniczym kształcie jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1), z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od powyższych reguł jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Podstawowe znaczenie ma zbadanie zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego oraz stwierdzenie przeciętnych (średnich) parametrów i wskaźników oraz sformułowanie w analizie takich wniosków, które uzasadnią odstąpienie od ustalania wskaźników i parametrów zgodnych, z występującymi w sąsiedztwie. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 m. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia z 2003 r., określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem (129 m – przy szerokości frontu działki 43 m). Dodatkowe rozszerzenie obszaru analizowanego ponad obszar przyjęty przez organ pierwszej instancji byłoby niecelowe, gdyż obszar analizowany odtwarza ład przestrzenny na danym terenie i pozwala na określenie cech zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Organ odwoławczy uznał, że w oparciu o analizę organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z pogodzić. Parametry dla planowanej zabudowy zostały bowiem określone prawidłowo. Ustalając je organ pierwszej instancji wziął pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia z 2003 r.), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia z 2003 r.), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia z 2003 r.), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia z 2003 r.), geometrię dachów analizowanego obszaru (§ 8 rozporządzenia z 2003 r.). Organ odwoławczy wskazał, iż za wystarczające przyjmuje się, aby na analizowanym obszarze (niekoniecznie w bezpośrednim sąsiedztwie, z zachowaniem wspólnej granicy) znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego. Organ odwoławczy zauważył, że z analizy wynika, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową, pozwalającą na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji. Przechodząc do weryfikacji parametrów dobrego sąsiedztwa, organ odwoławczy wskazał, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się wedle § 4 rozporządzenia z 2003 r., stanowiącego iż linię zabudowy można badać na całym analizowanym obszarze, a nie wyłącznie na podstawie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Organ pierwszej instancji nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczył na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, w odległości 17 m od ul. K. Miał przy tym na uwadze różnorodność linii zabudowy występującej na terenie objętym analizą, np. na działce nr 4010/12. Odnośnie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy organ odwoławczy podał, że wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. W związku z tym wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie – od 1% do 68%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł 28,2%, przy czym dotychczas występująca zabudowa na terenie objętym inwestycją ma już wartość 27,9%. Z tego względu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. od 27,9% do 36%. Przyjęcie powyższego parametru wielkości określonej przez organ pierwszej instancji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim będzie się w niego wpisywać, gdyż w obszarze tym występuje wiele nieruchomości, dla których powierzchnia zabudowy, o określonym w decyzji parametrze, jest cechą charakterystyczną, a nawet występuje wiele nieruchomości o parametrze zdecydowanie wyższym – 68% (404/10); 50% (4010/30); 45% (405/18, 4010/70); 43% (406/6, 4010/69, 4010/68, 4010/67, 4010/66). Ponadto organ wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalił na podstawie wartości występujących w obszarze analizowanym i charakterystycznych dla niego. Nie przyjął omawianego wskaźnika w wartościach, które nie występowałyby w tym obszarze, czy też na poziomie wyższym, stąd organ uznał go za wskaźnik wyznaczony prawidłowo i charakterystyczny dla obszaru analizowanego. Organ odwoławczy ocenił, że kolejne wskaźniki (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu) również wyznaczono zgodnie z prawem. I tak, szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako 17,6 m z tolerancją + 20%. Szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego mieści się w przedziale od 7,2 m do 81 m, co daje średnią 17,6 m. Szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyznaczono zatem zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Planowana inwestycja nie będzie wpływała na zmianę w obszarze analizowanym również w zakresie wyżej wymienionego parametru, albowiem przyjęte przez organ pierwszej instancji wielkości są jak najbardziej charakterystyczne dla analizowanego obszaru i odpowiadają szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej organ I instancji kierował się czytelnym i zasadnym kryterium, w postaci nawiązania do średniej szerokości elewacji frontowych z obszaru analizowanego. Nadto organ odwoławczy zauważył, że przyjęta przez organ pierwszej instancji tolerancja 20% nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego, a zagospodarowanie uwzględni urbanistyczne uwarunkowania. Przytaczając § 7 rozporządzenia z 2003 r. organ wskazał że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 6,7 m do 9,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach zawierających się w obszarze analizowanym oscyluje w wielkościach od 2,8 m do 15 m, średnia to 6,7 m, co jest zgodne z tym przepisem, a analizowany parametr określono w oparciu o treść § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Ustalone wielkości organ odwoławczy uznał za charakterystyczne dla obszaru analizowanego, zaś wybudowana w oparciu o nie inwestycja będzie wpisywała się w ład architektoniczny stwierdzony na poddanym analizie obszarze. Kolejny ze wskaźników – geometrię dachu – organ odwoławczy uznał za prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji jako dach płaski z ewentualnymi połaciami jednospadkowymi, dwuspadkowymi lub wielospadkowymi, sprzyjającymi odprowadzaniu wód opadowych. Kalenica główna prostopadła do frontu działki, a spadki połaci dachowych od 3° do 10°. Z analizy wynika, że dachy o tego rodzaju parametrach występują na badanym terenie. W powyższym zakresie analizowany obszar nie cechuje się jednolitością, zatem z urbanistycznego punktu widzenia dopuszczenie tego rodzaju rozwiązań w zakresie geometrii dachu jest możliwe i nie naruszy zastanego stanu architektonicznego. Organ odwoławczy wskazał, że e obszarze analizowanym wysokości kalenic budynków mieszczą się w przedziale od 3,5 m do 16,5 m, średnia wysokość to 8 m. Dla projektowanej inwestycji organ i instancji przyjął wysokość kalenicy w wartościach od 8 do 9,5 m, które to wartości są charakterystyczne dla analizowanego terenu. Parametry w tym przedziale występują na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej – w przedziale od 1% do 5 % powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję, a z analizy materiału dowodowego wynika – jego zdaniem – w sposób jednoznaczny, iż inwestycja spełnia również inne wymogi, określone przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. Kolejowej poprzez istniejące zjazdy publiczne z tej drogi na teren inwestycji, z których to zjazdów przedmiotowy teren jest obecnie obsługiwany. Inwestor legitymuje się wymaganymi przepisami prawa umowami, dotyczącymi zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media. W treści decyzji z dnia 28 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji określił warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt 2, Przepisy szczególne), ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 3), ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 5) oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt 6). Odnosząc się do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy stwierdził, że ma charakter decyzji związanej, a jej wydanie nie przesądza o sposobie realizacji przyszłej inwestycji. Ponadto, w kontekście zarzutów dotyczących potencjalnego niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, dotyczących m.in. możliwego ograniczenia dostępu do światła dziennego, organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na następnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dlatego decyzja taka nie narusza jego praw oraz nie rodzi praw do terenu i może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Decyzja nie konkretyzuje lokalizacji obiektu; jej funkcją jest sprawdzenie, czy dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. 2.9. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego. 2.10. Wyrokiem z 11 czerwca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1530/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z 4 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia uznano, że w sposób prawidłowy wyznaczono parametry zabudowy projektowanej inwestycji, ustalając je w wartości wyższej niż średnia występująca w obszarze analizowanym, a zabieg ten był usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Z kolei treść uzasadnienia decyzji jest na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. 2.11. Od powyższego orzeczenia skarżący wywiódł skargę kasacyjną. 2.12. Wyrokiem z 9 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 2842/21) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uchylił wyrok z 11 czerwca 2021 r. oraz decyzję z 4 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu tego judykatu wskazano, co następuje: "Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrując się wokół sposobu ustalenia wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi frontowej dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego, na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w . przy ulicy K. Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy wyznaczyły sporne parametry zabudowy, ustalając je w wartości wyższej, niż średnia występująca w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu I instancji zabieg ten był usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji, treść uzasadnienia decyzji jest na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. OCENY TEJ NIE PODZIELA NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ROZPOZNAJĄCY NINIEJSZĄ SKARGĘ KASACYJNĄ [podkr. wł. – WSA]. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, iż parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 LEX nr 2464380; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, LEX nr 2778085; z 27 lutego 2020 r., II OSK 61/19, LEX nr 3027087). Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającej niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że ustalenie wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi frontowej dla przedmiotowej inwestycji, o wartości przekraczającej średnią w obszarze analizowanym było usprawiedliwione okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego i szczegółowo uzasadnione w decyzji Kolegium. Prawidłowa analiza uzasadnienia decyzji Kolegium powinna bowiem doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że organ odwoławczy poza ogólnym stwierdzeniem, że odstąpienie od wartości średniej wynika z analizy, przy jednoczesnym wskazaniu pojedynczych nieruchomości na których znajduje się zabudowa o parametrach większych niż średnia w obszarze analizowanym, nie wykazał konkretnych okoliczności, które przemawiały za ustaleniem spornych parametrów w wartości przekraczającej średnią w obszarze analizowanym. Za takie nie można bowiem uznać ogólnego stwierdzenia o zachowaniu ładu przestrzennego, bez wykazania jakie to okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały zastosowanie takiego zabiegu. Nie znajduje także potwierdzenia w wynikach analizy stwierdzenie Kolegium, że sporne parametry są charakterystyczne dla obszaru analizowanego. Gdyby tak bowiem było, nie zachodziłaby potrzeba ich ustalenia na zasadzie wyjątku. Ustalenie odmiennych niż średnie przedstawionych powyżej parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika nowej zabudowy. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium takich okoliczności nie wskazano. Powyższe skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kolegium". 2.13. Pismem z 23 maja 2023 r. (znak: SKO.4000-1206/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S, na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a., zleciło Burmistrzowi Miasta Sokołów Podlaski przeprowadzenie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tego pisma uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez uzupełnienie przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. 2.14. Pismem z 22 marca 2024 r. (znak: SKO.4000-1206/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zwróciło się do Burmistrza Miasta S. o niezwłoczne nadesłanie uzupełnionej analizy urbanistycznej. 2.15. Przy piśmie z 23 maja 2024 r. (znak: PP.6730.39.14.2019.2020) Burmistrz Miasta S. przedłożył kserokopię dokumentu zatytułowanego "Wnioski wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z ich wyjaśnieniem i uzasadnieniem" (w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie ma rzeczonego dokumentu w oryginale). 2.16. Decyzją z 19 grudnia 2024 r. (znak: SKO.4000-1206/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie utrzymało w mocy decyzję z 28 kwietnia 2020 r. Na stronach 4-10 uzasadnienia tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył – z drobnymi zmianami stylistycznymi i niewielką różnicą układu typograficznego – argumentację przedstawioną na s. 3-9 uzasadnienia decyzji z 4 czerwca 2020 r. 3. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę: 1) art. 8 § 1 k.p.a. "poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadom proporcjonalności i równego traktowania w kontekście oceny struktury zabudowy, jej funkcji, i jej oddziaływania na działki sąsiednie, co w sposób oczywisty narusza zaufanie stron do organów władzy publicznej"; 2) art. 7 k.p.a. "poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, brak wnikliwego rozpoznania sprawy, bezkrytyczne przyjęcie stanu faktycznego przedstawionego przez organ I instancji, jako prawidłowego, w efekcie wydanie decyzji wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli"; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: a) "poprzez jego błędną wykładnię i następnie zastosowanie, przejawiającą się w stwierdzeniu, że istnieje przynajmniej jedna działka sąsiednia spełniająca przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem brak jest takiej nieruchomości nie tylko w bliższym, ale również dalszym sąsiedztwie", b) "poprzez jego błędną wykładnię i następnie zastosowanie poprzez przyjęcie, że analizowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdy tymczasem doszło do naruszenia praw skarżącego i zaburzenia ogólnego ładu architektonicznego w badanym obszarze", c) "poprzez jego błędną wykładnię i następnie zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że w analizowanym obszarze znajdują się zabudowania podobne do przedmiotowego, gdy tymczasem rozbudowany budynek biurowca, jest jedynym w okolicy o takich parametrach i charakterze", d) "poprzez błędną wykładnię pojęcia kontynuacja funkcji i dobre sąsiedztwo, a następnie zastosowanie w oparciu o interes inwestora z pominięciem interesu skarżącego i innych sąsiednich działek". W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 17 kwietnia 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. 5. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie uczestniczy postępowania nie przedstawili stanowisk na piśmie. II Na rozprawę w dniu 8 stycznia 2025 r. stawił się pełnomocnik skarżącego, który poparł skargę. W imieniu organu odwoławczego oraz uczestników postępowania nie stawił się natomiast nikt. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. m.in. kontroli zgodności decyzji organu administracji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 2. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 19 grudnia 2024 r. (znak: SKO.4000-1206/2023) oraz decyzja Burmistrza Miasta S. z 28 kwietnia 2020 r. (nr 27/2020) podlegają uchyleniu. 3. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w wyroku z 9 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 2842/21) – oceniając poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 4 czerwca 2020 r. (znak: SKO.4000-824/2023) – Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż "organ odwoławczy poza ogólnym stwierdzeniem, że odstąpienie od wartości średniej wynika z analizy, przy jednoczesnym wskazaniu pojedynczych nieruchomości na których znajduje się zabudowa o parametrach większych niż średnia w obszarze analizowanym, nie wykazał konkretnych okoliczności, które przemawiały za ustaleniem spornych parametrów w wartości przekraczającej średnią w obszarze analizowanym. Za takie nie można bowiem uznać ogólnego stwierdzenia o zachowaniu ładu przestrzennego, bez wykazania jakie to okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały zastosowanie takiego zabiegu. Nie znajduje także potwierdzenia w wynikach analizy stwierdzenie Kolegium, że sporne parametry są charakterystyczne dla obszaru analizowanego. Gdyby tak bowiem było, nie zachodziłaby potrzeba ich ustalenia na zasadzie wyjątku. Ustalenie odmiennych niż średnie przedstawionych powyżej parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika nowej zabudowy. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium takich okoliczności nie wskazano". 4. W ocenie Sądu rozpatrującego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 19 grudnia 2024 r. organ odwoławczy w ogóle nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z 9 lutego 2023 r., a tym samym kontrolowany akt został wydany z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., stanowiącym jaskrawe i niedopuszczalne zlekceważenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z lektury porównawczej uzasadnień obu decyzji organu odwoławczego, motywy decyzji z 19 grudnia 2024 r. stanowią (z małymi modyfikacjami stylistycznymi i typograficznymi) powtórzenie uzasadnienia decyzji z 4 czerwca 2020 r. I tak: 1) znajdujący się na s. 3 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest..." został powtórzony dosłownie na s. 4 decyzji z 2024 r.; 2) znajdujący się na s. 3 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ..." został powtórzony dosłownie na s. 4 decyzji z 2024 r.; 3) znajdujący się na s. 3 i 4 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ..." w pierwszej części kończącej podaniem w nawiasie orzecznictwa został powtórzony dosłownie na s. 4 i 5 decyzji z 2024 r., natomiast w drugiej części zaczynającej się od słów "W ocenie organu odwoławczego..." został na s. 5 decyzji z 2024 r. wyodrębniony jako osobny akapit; 4) znajdujący się na s. 4 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W orzecznictwie sądów administracyjnych..." został powtórzony dosłownie na s. 5 decyzji z 2024 r.; 5) znajdujący się na s. 4 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Innymi słowy mówiąc,..." został powtórzony dosłownie na s. 5 decyzji z 2024 r.; 6) znajdujący się na s. 4 i 5 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Pojęcie kontynuacji funkcji..." został powtórzony dosłownie na s. 5 i 6 decyzji z 2024 r.; 7) znajdujący się na s. 5 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Zamykając ten aspekt sprawy..." został powtórzony w zmienionej stylistyce na s. 6 decyzji z 2024 r. jako akapit zaczynający się od słów "Analizowana decyzja..."; 8) znajdujący się na s. 5 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Jak już wcześniej zwracało na to uwagę..." został powtórzony dosłownie na s. 6 decyzji z 2024 r."; 9) znajdujący się na s. 5 i 6 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Przepisy powołanego rozporządzenia..." został powtórzony dosłownie na s. 6 decyzji z 2024 r.; 10) znajdujący się na s. 6 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Kolegium wskazuje ponadto..." został powtórzony dosłownie na s. 6 decyzji z 2024 r.; 11) znajdujący się na s. 6 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia..." został powtórzony dosłownie na s. 7 decyzji z 2024 r.; 12) znajdujący się na s. 6 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W rozpatrywanej sprawie organ..." został powtórzony dosłownie na s. 7 decyzji z 2024 r.; 13) znajdujący się na s. 6 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Następnie, w oparciu..." został powtórzony dosłownie na s. 7 decyzji z 2024 r.; 14) znajdujący się na s. 6 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W ocenie organu odwoławczego..." został powtórzony dosłownie na s. 7 decyzji z 2024 r.; 15) znajdujący się na s. 6 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W tym miejscu..." został powtórzony dosłownie na s. 7 decyzji z 2024 r.; 16) znajdujący się na s. 6 i 7 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Przechodząc do weryfikacji..." został powtórzony dosłownie na s. 7 decyzji z 2024 r.; 17) znajdujący się na s. 7 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Organ I instancji..." został powtórzony dosłownie na s. 7 decyzji z 2024 r.; 18) znajdujący się na s. 7 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Zgodnie z § 5 rozporządzenia..." został powtórzony dosłownie na s. 7 i 8 decyzji z 2024 r. do słów "do 36%" jako jeden akapit, zaś zdanie zaczynające się od słów "Przyjęcie powyższego parametru..." zostało na s. 8 decyzji z 2024 r. wyodrębnione jako odrębny akapit, z kolei fragment końcowy dotychczasowego akapitu zaczynający się od słów "Ponadto należy podkreślić..." został na s. 8 decyzji z 2024 r. wyodrębniony również jako rozbudowany akapit zaczynający się od słów "Z treści uzupełnionej analizy..."; 19) znajdujący się na s. 7 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Kolejne wskaźniki..." został powtórzony dosłownie na s. 8 decyzji z 2024 r.; 20) znajdujący się na s. 7 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Planowana inwestycja..." został powtórzony dosłownie na s. 8 decyzji z 2024 r.; 21) znajdujący się na s. 7 i 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Wysokość górnej krawędzi elewacji..." został powtórzony dosłownie na s. 8 decyzji z 2024 r.; 22) znajdujący się na s. 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Kolejny ze wskaźników..." został powtórzony dosłownie na s. 8 i 9 decyzji z 2024 r.; 23) znajdujący się na s. 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W obszarze analizowanym..." został powtórzony dosłownie na s. 9 decyzji z 2024 r.; 24) znajdujący się na s. 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W decyzji wprowadzono..." został powtórzony dosłownie na s. 9 decyzji z 2024 r.; 25) znajdujący się na s. 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wskazuje..." został powtórzony dosłownie na s. 9 decyzji z 2024 r.; 26) znajdujący się na s. 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Teren objęty inwestycją..." został powtórzony dosłownie na s. 9 decyzji z 2024 r.; 27) znajdujący się na s. 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "W treści decyzji..." został powtórzony niemal dosłownie na s. 9 decyzji z 2024 r. (wykreślono tylko datę wydania decyzji organu pierwszej instancji); 28) znajdujący się na s. 8 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Ustalenie warunków zabudowy..." nie został powtórzony w decyzji z 2024 r.; 29) znajdujący się na s. 8 i 9 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Ponadto, w kontekście zarzutów odwołującego..." został w lekko zmienionej formie stylistycznej powtórzony na s. 9 decyzji z 2024 r. jako akapit zaczynający się od słów "Odnosząc się do zarzutów odwołującego..."; 30) znajdujący się na s. 9 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Mając na uwadze zarzuty stawiane przez odwołującego, a dotyczącego możliwego ograniczenia dostępu do światła..." został w lekko zmienionej formie stylistycznej powtórzony na s. 9 i 10 decyzji z 2024 r. jako akapit zaczynający się od słów "Co do zarzutów dotyczących możliwego ograniczenia dostępu do światła..."; 31) znajdujący się na s. 9 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Samorządowe Kolegium Odwoławcze..." nie został powtórzony w decyzji z 2024 r.; 32) zaczynający się na s. 9 decyzji z 2020 r. akapit zaczynający się od słów "Kolegium końcowo jeszcze raz podkreśla..." został dosłownie powtórzony na s. 10 decyzji z 2024 r. Innymi słowy, organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia szczegółowej analizy odstąpienia w sprawie od średnich wskaźników odnośnych parametrów, a poprzestał li tylko na tym samym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, które już raz zostało zdyskwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Okoliczność ta świadczy nadto o naruszeniu art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.). 5. Niezależnie od powyższego – w ocenie Sądu – organ odwoławczy uchybił także art. 136 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem włączył do materiału dowodowego zwykłą kserokopię uzupełniającej analizy urbanistycznej, a nie jej oryginał albo uwierzytelniony odpis. W ślad za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98 (LEX nr 40052) oraz 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2500/20 (LEX nr 3336727) należy zaś przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym kserokopia dokumentu nie ma co do zasady mocy dowodowej. Tym bardziej, gdy jest to analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2003 r.), albo jej uzupełnienie, gdyż dokumenty te stanowią immanentne elementy, konieczne do opracowania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), i jego oceny. Niezbędne jest zatem opatrzenie takiego dokumentu własnoręcznym podpisem albo elektronicznym podpisem osoby uprawnionej (por. np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 962/21, Legalis), względnie – złożenie go w kopii poświadczonej w przepisanej formie za zgodność z oryginałem. Organ odwoławczy nie dostrzegł tego uchybienia i nie wezwał organu pierwszej instancji do nadesłania oryginalnego dokumentu albo jego poświadczonej kopii. Tymczasem tego typu zwykła kserokopia nie daje w żadnej mierze pewności, czy została w istocie sporządzona i podpisana przez uprawnioną do tego osobę. Ergo – niedopuszczalne było wydanie decyzji odwoławczej bez uzyskania uzupełniającej analizy urbanistycznej w oryginale albo poświadczonej w przepisanej prawem formie kopii. 6. Abstrahując od ustalenia poczynionego w poprzednim punkcie, Sąd zwraca uwagę na kolejny mankament przedłożonej w zwykłej kserokopii uzupełniającej analizy urbanistycznej, świadczący o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Jak zostało to już wskazane w punkcie 3 tej części niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował sposób, w jaki ustalono parametry inwestycji, albowiem w treści analizy wskazano jedynie wartości liczbowe odstępstw od średnich wskaźników odnośnych parametrów bez podania konkretnych i szczegółowych powodów wprowadzenia na obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Innymi słowy, analiza urbanistyczna w swojej dotychczasowej postaci nie dawała podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] kwietnia 2020 r. Tymczasem analiza uzupełniająca, zamiast przedstawić stosowne wyjaśnienia i rozwiać wątpliwości, ograniczyła się do swoistej polemiki z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w tonacji "non, quia non" oraz przepisania argumentów, które były zawarte w uzasadnieniu uchylonej decyzji organu odwoławczego z 4 czerwca 2020 r. 7. Mając na uwadze, że przed wydaniem decyzji z 28 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji nie dysponował należycie sporządzoną analizą urbanistyczną, zaś ponowne postępowanie odwoławcze – wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przyniosło odpowiedzi na sporne kwestie odnośnie do przyjętych parametrów inwestycji i ich odstępstw od średnich wskaźników, otwarty jest nadal problem zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji – w związku z istotnymi brakami w materiale procesowym – organy obu instancji naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że został spełniony wymóg określony w tym przepisie. 8. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji. 9. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. Burmistrz Miasta S. obowiązany jest zastosować się do przedstawionej wyżej oceny prawnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że przy sporządzaniu nowej analizy urbanistycznej zostanie uwzględnione w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w wyroku z 9 lutego 2023 r. 10. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.) i obejmuje: wpis sądowy (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).