VII SA/Wa 871/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia R. W. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania na wniosek R. W. decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] D. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. [...] w W. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wskazaną wyżej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] D. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. [...] w W. Wnioskiem z [...] września 2016 r. R. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] W., wskazując jako podstawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Prezydent [...] W. postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] r. uwzględnił zgłoszony wniosek, wznawiając ww. postępowanie, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną wskutek uchylenia przez Wojewodę M. wcześniejszych decyzji z [...] grudnia 2016 r. nr [...], decyzji [...] maja 2017 r. nr [...] i decyzji z [...] października 2017 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpatrując wniosek R. W. o wznowienie postępowania orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. złożyli R. W. i T. W.. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda M. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] W. postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., rozpatrując wniosek R. W. i T. W., odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z uwagi na to, że w ocenie organu nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż sporna decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Pismem z [...] października 2018 r. R. W. złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...], wnosząc o powtórne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę M., którego ustalenia czynione w toku postępowań odwoławczych nie są, jej zdaniem, brane pod uwagę przez organ I instancji. Wskazanym wyżej postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania na wniosek R. W. decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uzasadnił niezasadnością zgłoszonego żądania. Organ wyjaśnił, że w przypadku wznowienia postępowania złożenie żądania wznowienia nie powoduje obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach i wiąże się z zaistnieniem przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem Wojewody M., organ rozpatrując wniosek powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (może zostać uchylona).W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdził organ odwoławczy, sytuacja taka nie zachodziła, albowiem w świetle akt sprawy nie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Skargę na ww. postanowienie Wojewody M. z [...] stycznia 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. W., wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 6 - 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia niezawierającego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na wymagania kodeksowe dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i sposobu sporządzenia uzasadnienia przez organ administracji publicznej postanowienia. W ocenie skarżącej, uzasadnienia postanowień wydanych przez organy obu instancji są bardzo lakoniczne i nie przedstawiają żadnych argumentów za odmową wstrzymania wykonania decyzji. Organy jedynie w szczątkowej i nieuporządkowanej formie przedstawiły przebieg prowadzonego postępowania. W tym względzie podkreślić należy, że funkcją uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jego dyspozycyjną część. Skarżąca zauważyła, że wniosek o wznowienie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany był spowodowany szkodą, jaką skarżąca poniosła w wyniku budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w ramach poprzedniej inwestycji realizowanej przez [...] D. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Wojewody M. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. Podstawą prawną poddanego kontroli sądowej postanowienia Wojewody M. pozostaje art. 152 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). W ocenie Sądu, ustalenia przyjęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie budzą wątpliwości odnośnie do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Do wstrzymania wykonania decyzji może dojść, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy", do którego nawiązuje art. 152 § 1 k.p.a., jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo ma nastąpić wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie istnienia przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwy organ, wydając takie postanowienie, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji. Analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 2796/16). W wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. II OSK 2178/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Równocześnie, organ, oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. W kontrolowanej przez Sąd sprawie taka sytuacja niewątpliwie zaistniała, wobec czego odpowiada prawu pogląd, na którym oparł się organ, sprowadzający się do uznania, że decyzja Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] D. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę nie zostanie uchylona, wobec czego nie ma też podstaw, do wstrzymania jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega, że uzasadnienie obu postanowień objętych skargą jest niezwykle lakoniczne i poza wskazaniem, iż całość zgromadzonego materiału dowodowego zebranego co do przyczyn wznowienia nie uzasadnia prawdopodobieństwa, że sporna decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. nie zawiera dalszych pogłębionych wyjaśnień. Sąd kwalifikując powyższe jako uchybienie art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. nie postrzega jednakże tejże wadliwości jako mającej wpływu na wynik sprawy. Jest to spowodowane uwzględnieniem etapu, na którym podlegał rozpatrzeniu wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...]. W kolejnych decyzjach z [...] grudnia 2016 r. nr [...], z [...] maja 2017 r. nr [...] i z [...] października 2017 r. nr [...] Prezydent [...] W. orzekał o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Również ostatnia decyzja tego organu z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], bezpośrednio poprzedzająca wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji nr [...], była rozstrzygnięciem odmawiającym jej uchylenia. Podstawę prawną jej wydania stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. korespondujący z uznaniem, że w sprawie nie zaistniała przyczyna wznowienia powołana przez skarżącą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie decyzja ta w toku kontroli instancyjnej została uchylona decyzją Wojewody M. z [...] lipca 2018 r., niemniej w jej treści organ odwoławczy nie zakwestionował stanowiska, zgodnie z którym skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego spornym pozwoleniem na budowę, albowiem należąca do niej nieruchomość nie pozostawała w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Ta zasadnicza dla kierunku rozpatrzenia sprawy wznowieniowej okoliczność nie mogła zostać pominięta przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, albowiem przesądzenie, że osoba, która powołała się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie została wadliwie pominięta w zakończonym postępowaniu oznacza, że postępowanie wznowione powinno zostać obligatoryjnie zakończone decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jest to przy tym niezależne od oceny, jaką należałoby przypisywać wystąpieniu innych przyczyn wznowienia zgłoszonych przez tę osobę. Szczególny charakter przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się w tym, że ustalenie jej niezaistnienia w sprawie czyni niedopuszczalnym badanie prawidłowości decyzji dotychczasowej przez pryzmat innych wadliwości, gdyż takie badanie, a w dalszej kolejności rozpatrzenie sprawy co do istoty w rozumieniu art. 149 § 3 k.p.a. nie może się odbywać na wniosek podmiotu nieuprawnionego, tj. nieposiadającego stosownej legitymacji skargowej opartej na istnieniu interesu prawnego, który został w zakończonym postępowaniu pominięty. Zdaniem Sądu, przez pryzmat tych rozstrzygnięć wydanych w sprawie, stanowiących decyzje, w których organy dały wyraz przekonaniu, że w sprawie nie zaistniała przyczyna wznowienia, należy oceniać zaskarżone postanowienie. Powoduje to, że argumentacja stojąca za ich wydaniem, po pierwsze, powinna być traktowana jako odpowiadająca przyczynom, z powodu których Wojewoda M. nie uznał, by zachodziło w sprawie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a po drugie, powinna być uznana za wystarczającą do oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej. Jak to zostało wcześniej zauważone, z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania mają wskazywać "okoliczności sprawy". W zakres tychże okoliczności niewątpliwie wchodzą również wydane przez organ właściwy do wznowienia postępowania decyzje załatwiające sprawę co do istoty, wobec czego nie można organowi czynić zarzutu, gdy przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej kieruje się swoim zapatrywaniem odnośnie do zasadności wniosku o wznowienie, które wyraził w toku wznowionego postępowania w formie procesowej i ma ono wszelkie cechy przeprowadzenia prawidłowej wykładni przepisów prawa. Sąd w tym zakresie podziela pogląd T. Kiełkowskiego, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej ma w założeniu charakter prowizoryczny i przesłanka wstrzymania oparta na prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w miarę czynienia ustaleń w toku wznowionego postępowania może zupełnie odpaść, co nastąpi w szczególności wtedy, gdy dysponując pełnym materiałem dowodowym organ nie znajduje podstaw do jej uchylenia i nieostateczną decyzją tego uchylenia odmawia (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, komentarz do art. 152, uwaga 4). Z uwagi na to, że przedmiotem rozpoznawanej skargi w niniejszym postępowaniu nie pozostaje decyzja merytoryczna kończąca postępowanie prowadzone w trybie wznowienia, ale postanowienie zawężone przedmiotowo do kwestii wstrzymania wykonania decyzji z [...] czerwca 2016 r., kontrola tego ostatniego aktu przez Sąd nie może wkraczać w ocenę zagadnień, które powinny zostać rozstrzygnięte w sprawie głównej, tj. nie może przesądzić, czy skarżącej faktycznie przysługiwał interes prawny i wskazywana przez nią przyczyna wznowienia w sprawie zaistniała. Może natomiast poddawać ocenie ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie głównej w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do poprawnego zastosowania w sprawie art. 152 § 1 k.p.a. Pogląd, na którym oparły się organy, odmawiając uchylenia decyzji nr [...], wynikający z niezaistnienia przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd w tych warunkach uznaje za ustalenie, które umożliwiało przyjęcie, że okoliczności sprawy nie wskazują na jakiekolwiek prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Taki wniosek jest w pełni trafny i nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Z uwagi na jej przedmiot Sąd, stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.