VII SA/Wa 872/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. B. z dnia [...] stycznia 1996 r., znak: [...]. Decyzją tą Burmistrz na podstawie art. 71 Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na zmianę przeznaczenia części strychu w budynku nr [...] przy ul. [...], polegającą na wykonaniu trwałej niepalnej przegrody rozdzielającej strych, wykonanie otworu drzwiowego oraz zamontowanie w połaci dachu dwóch okien. Wojewoda uznał m.in., że projekt przebudowy (określany w dokumentacji jako inwentaryzacja) zawiera wady, gdyż nie zawiera rozwiązań będących przedmiotem decyzji tj. posadowienia otworu drzwiowego. Nadto Wojewoda uznał, że organ wydający pozwolenie nieprawidłowo ustalił, kto był właścicielem budynku a także, że znajdująca się w aktach zgoda Burmistrza na dokonanie adaptacji nie była zgodą współwłaściciela budynku na dysponowanie jego częścią na cele budowlane. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] marca 2006 r. uchylił ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. B. z dnia [...] stycznia 1996 r. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie przy wydawaniu wymienionej decyzji Burmistrza nie naruszono rażąco prawa. Swoje przekonanie organ oparł na uznaniu, iż pismo Burmistrza z dnia 18 marca 1994 r. pozytywnie opiniujące inwestycję było wyrażeniem zgody właściciela na wykonanie robót budowlanych w budynku. Organ uznał, że organ I instancji nie dostrzegł, że w dniu wydawania przedmiotowej opinii nie obowiązywała jeszcze ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388), a zatem opinia Burmistrza mogła być uznana za zgodę właściciela (Gminy) na dysponowanie częścią budynku. Skoro zaś jest tylko kwestią oceny dowodów z sprawie to czy organ wydający pozwolenie na użytkowanie postąpił zgodnie z prawem, to nie można jego decyzji zarzucić rażącego naruszenia prawa. Pozostałe wady postępowania nie mogą, zdaniem GINB, wpływać na ocenę ważności decyzji gdyż mogą być rozpatrywane w kategorii przesłanek wznowieniowych, zaś dostrzeżone przez organ I instancji wady materialne projektu aczkolwiek stanowią naruszenie prawa to nie mają cechy rażącego naruszenia prawa wobec czego brak było pdstaw do stwierdzania nieważności pozwolenia na zmianę przeznaczenia strychu. M. S. złożył skargę na tę decyzję podnosząc m.in., że Burmistrz L. B. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1996 r. rażąco naruszył prawo ponieważ w dniu tym nie był jedynym właścicielem nieruchomości [...] w L. B. Na dowód skarżący przedstawił akt notarialny z dnia 29 listopada 1995 r. Rep. [...], z którego wynika, że w tym dniu nabył jeden z lokali w tym budynku przez co stał się też współwłaścicielem części wspólnych budynku, w tym strychu, którego decyzja dotyczyła. W toku rozprawy podniósł, że działa również w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, którą reprezentuje jednoosobowo. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, a zaskarżony akt administracyjny należało uchylić, gdyż narusza prawo. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. B. z dnia [...] stycznia 1996 r. dokonana przez organ II instancji pod kątem wystąpienia w niej przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, została oparta na tych samych ustaleniach faktycznych, które poczynił organ I instancji, doprowadziła jednak do wniosków przeciwnych niż te które wyprowadził organ I Instancji. W ocenie Sądu analiza sprawy dokonana przez organ II instancji jest wadliwa z przyczyn następujących. Zasadniczą kwestią podlegającą wyjaśnieniu w sprawie było to czy decyzja z 1996 r. została wydana z uwzględnieniem wymagań stawianych przez prawo czy też jeśli prawo zostało naruszone to czy naruszenie to ma charakter rażący. Realizacja projektów inwestycyjnych jest nieodłącznie związana z wylegitymowaniem się przez inwestora prawem do zabudowy nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. Jak stanowił ówcześnie obowiązujący art. 32 w ust. 4. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że pozwolenia nie można wydać podmiotowi, który nie wykazał takiego prawa. W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że inwestor dokonujący przebudowę T. W. wykazał prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji uznał, że dokumentem takim była pozytywna opinia Burmistrza wydana w dniu 18 marca 1994 r. co do przyszłego zamierzenia przebudowy strychu. W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw, aby przyjmować, że opinia Burmistrza, o której mowa wyżej, stanowi zgodę właściciela na cele budowlane. Po pierwsze dlatego, że w dacie tej opinii burmistrz nie był organem wykonawczym gminy uprawnionym do podejmowania jakichkolwiek dyspozycji jej majątkiem nieruchomym, gdyż kompetencję taką posiadał jedynie zarząd gminy (art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w ówczesnym brzmieniu), burmistrz zaś był przewodniczącym zarządu, a nadto, na podstawie art. 39 tej ustawy organem administracji wydającym decyzje. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) stanowiła w art. 2 ust. 1, iż gospodarka gruntami stanowiącymi własność gminy należy do właściwości rad gmin i zarządów gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Obowiązujący w dacie wydawania opinii art. 21 ust. 3 tej ustawy regulował kwestię będącą przedmiotem analizowanej opinii w sposób następujący; "Do czasu sprzedaży przez Skarb Państwa lub gminę wszystkich lokali mieszczących się w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu przez osoby fizyczne i osoby prawne polegającej na powiększeniu liczby lokali, decyduje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do domów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy - w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy. Pozwolenia na budowę udziela się na podstawie przepisów Prawa budowlanego." Przedmiotem tej regulacji było zatem wskazanie kompetencji zarządu gminy, a nie burmistrza. Po drugie, nawet gdyby uznać, że opinia Burmistrza Gminy L. B. stanowiła wadliwe (bo dokonane przez nieuprawniony podmiot) oświadczenie właściciela budynku co do udzielenia inwestorowi prawa do zabudowy strychu, to oświadczenia tego i tak nie można byłoby uznać za skuteczne, na potrzeby wydania pozwolenia, gdyż w dacie wydawania pozwolenia zmienił się stan prawny nieruchomości przez zbycie w dniu 29 listopada 1995 r. części tego budynku na rzecz małż. S.. Nie bez znaczenia jest tu również, że jednym z reprezentantów gminy przy sporządzaniu aktu notarialnego sprzedaży był Burmistrz Gminy L. B., który w niecałe dwa miesiące później, jako organ administracji wydał pozwolenie oparte na nieaktualnej już opinii z 1994 r. Podniesionych wyżej kwestii organ II instancji nie przeanalizował w sposób właściwy, wyprowadzając z materiału faktycznego sprawy błędne wnioski, które doprowadziły do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia. Tymczasem, jak to wywiedziono wyżej, skoro omawianej opinii nie sposób przypisać cech oświadczenia o "przekazaniu" bliżej nieustalonego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza to, że inwestor takim prawem się nie legitymował, a wydane pozwolenie było obarczone istotną wadą prawną, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia. Na marginesie tylko dodać należy, że organy obu instancji nie dokonały oceny pozwolenia wydanego na podstawie art. 71 Prawa budowlanego w kategoriach, opisanych § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz..47). Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz orzeczenia I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie