VII SA/Wa 872/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. W. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania na wniosek T. W. decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] D. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. [...] w W. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wskazaną wyżej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] D. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. [...] w W. Wnioskiem z [...] września 2016 r. R. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] W., wskazując jako podstawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Prezydent m.st. W. postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] r. uwzględnił zgłoszony wniosek, wznawiając ww. postępowanie, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną wskutek uchylenia przez Wojewodę M. wcześniejszych decyzji z [...] grudnia 2016 r. nr [...], decyzji [...] maja 2017 r. nr [...] i decyzji z [...] października 2017 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpatrując wniosek R. W. o wznowienie postępowania orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. złożyli R. W. i T. W. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda M. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, kierując się wytycznymi Wojewody M., Prezydent [...] W. postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wznowienia na wniosek T. W. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. Równocześnie odrębnym postanowieniem z tego samego dnia nr [...] Prezydent [...] W. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., rozpatrując wniosek R. W. i T. W., odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z uwagi na to, że w ocenie organu nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż sporna decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Pismem z [...] października 2018 r. T. W. złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...], wnosząc o powtórne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę M.. Wskazanym wyżej postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania na wniosek T. W. decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uzasadnił niezasadnością zgłoszonego żądania. Organ wyjaśnił, że w przypadku wznowienia postępowania złożenie żądania wznowienia nie powoduje obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach i wiąże się z zaistnieniem przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, albowiem, jak zauważył organ odwoławczy, postanowieniem z [...] października 2018 r. Prezydent [...] W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. ze względu na niezachowanie przez wnioskodawcę terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. W sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ I instancji stwierdzi, że został on złożony z uchybieniem terminu, wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero ustalenie, że wniosek pochodzi od strony postępowania wznowieniowego stwarza możliwość rozpoznania wniosku pod kątem zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Skargę na ww. postanowienie Wojewody M. z [...] stycznia 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W., wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie postanowienia go poprzedzającego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 6 - 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia niezawierającego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wymagania kodeksowe dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i sposobu sporządzenia uzasadnienia przez organ administracji publicznej postanowienia. W ocenie skarżącego, uzasadnienia postanowień wydanych przez organy obu instancji są bardzo lakoniczne i nie przedstawiają żadnych argumentów za odmową wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący zauważył, że wniosek o wznowienie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany był spowodowany szkodą, jaką skarżący poniósł w wyniku budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w ramach poprzedniej inwestycji realizowanej przez [...] D. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Wojewody M. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. Podstawą prawną poddanego kontroli sądowej postanowienia Wojewody M. pozostaje art. 152 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). W ocenie Sądu, ustalenia przyjęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie budzą wątpliwości odnośnie do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Do wstrzymania wykonania decyzji może dojść, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy", do którego nawiązuje art. 152 § 1 k.p.a., jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo ma nastąpić wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie istnienia przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwy organ, wydając takie postanowienie, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji. Analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 2796/16). Co tym bardziej oczywiste, brak jest podstaw do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a., jeżeli organ, stwierdzając niedopuszczalność wznowienia postępowania, wyda postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1000/16). Akt ten potwierdza, że warunki umożliwiające wznowienie postępowania i w jego ramach zweryfikowanie przyczyny wznowienia, na który powołał się wnioskodawca, w sprawie nie wystąpiły, co determinuje uznanie, że w przypadku przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania nie można mówić o jakimkolwiek prawdopodobieństwie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela dominujący w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji może zostać wydane zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, wraz z tym postanowieniem, jak i następczo w fazie postępowania rozpoznawczego (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 172-174). W kontrolowanej sprawie Prezydent [...] W. wydał postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nr [...] równocześnie z wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia na żądanie skarżącego postępowania zakończonego ww. decyzją, co w świetle przedstawionego wyżej wniosku pozostaje zgodne z prawem. O zasadności wydania zaskarżonego postanowienia przesądza poprawność ustaleń, które towarzyszyły wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. W tym zaś zakresie Sąd nie znajduje podstaw, by przyczyny, które zdaniem organu nakazywały wniosek skarżącego o wznowienie postępowania uznać za niedopuszczalny, ocenić jako niewystarczające z punktu widzenia treści art. 152 § 1 k.p.a. do oddalenia jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] czerwca 2016 r. Uwzględnić trzeba, że konieczność zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co wynika z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., jest jednym z podstawowych wymagań, od których zależy skuteczność wniosku. W kontrolowanej sprawie z treści postanowienia odmawiającego wznowienia na wniosek T. W. postępowania wynika, że skarżący swoje żądanie zgłosił z uchybieniem terminu, albowiem dowiedział się, jak sam wskazał, o wydaniu decyzji nr [...] [...] września 2016 r., gdy tymczasem o zgłoszeniu przez niego żądania wznowienia postępowania, jak trafnie przyjął organ, można mówić najwcześniej [...] listopada 2016 r., gdy w piśmie z tego dnia, obok R. W., odpowiadając na skierowane do niej wezwanie wyraził również w swoim imieniu zastrzeżenia względem decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r., które można kwalifikować jako prośbę o rozpatrzenie sprawy w tym samym trybie nadzwyczajnym. Żądanie wznowienia postępowania zawarte w piśmie z [...] września 2016 r. pochodziło wyłącznie od R. W., wobec czego termin złożenia ww. pisma mógł mieć znaczenie w kontekście treści art. 148 § 2 k.p.a. wyłącznie przy ocenie terminowości wniesienia podania przez R. W.. Sąd tego wniosku nie uznaje za wadliwy, mając na uwadze, że oświadczenia procesowe, w szczególności wniosek o wznowienie postępowania, jeżeli są składane w formie pisemnej, muszą odpowiadać ogólnym warunkom, jakie powinno spełniać podanie. Pojęciem "podania" ustawodawca obejmuje każde pismo składane organowi administracji publicznej przez stronę lub osobę występującą w innej roli w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 63 § 1 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej "wskazanie osoby, od której pochodzi", co należy traktować jako wyraz indywidualizacji sprawy, która na żądanie określonej osoby ma zostać przez organ administracji publicznej załatwiona. Sąd zauważa, że w piśmie zatytułowanym "Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego" z [...] września 2016 r. R. W. została wskazana jako osoba, od której wniosek pochodzi. R. W. podanie to własnoręcznie podpisała. Nie zachodzą żadne powody, które nakazywałyby stwierdzić, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodziło od wymienionej, lub które kazałyby sformułować w tym zakresie jakąkolwiek wątpliwość, skoro przyczynę wznowienia R. W. odniosła wprost do swojej osoby, stwierdzając, że nie brała udziału w postępowaniu i ta jej "nieobecność" jest powodem żądania wzruszenia wydanego spółce pozwolenia na budowę. W analizowanym podaniu brak jest jednocześnie jakiejkolwiek wzmianki odnoszącej się do skarżącego, która pozwalałaby stwierdzić, że R. W. działała w jego imieniu jako pełnomocnik. Z uwagi na to, że przedmiotem rozpoznawanej skargi w niniejszym postępowaniu nie pozostaje postanowienie Wojewody M. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, ale postanowienie zawężone przedmiotowo do kwestii wstrzymania wykonania decyzji z [...] czerwca 2016 r. kontrola tego ostatniego aktu przez Sąd nie może wkraczać w ocenę prawidłowości wydania postanowienia odmawiającego na żądanie skarżącego wznowienia postępowania. Może natomiast poddawać ocenie ustalenia faktyczne, które stały za jego wydaniem w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do poprawnego zastosowania w sprawie art. 152 § 1 k.p.a. Wykazanie przez organ, że pismo z [...] września 2016 r. nie pochodziło od skarżącego, przez co jego wniosek jako spóźniony prowadził do odmowy wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, znajdując podstawę w zebranym materiale dowodowym, Sąd w tych warunkach uznaje za ustalenie, które uniemożliwiało przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Taki wniosek jest w pełni trafny i nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż opiera się na wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego i nadaniu prawidłowego znaczenia prawnego treści art. 152 § 1 w związku z art. 148 § 1 i 2 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, w czym dostrzega zasadniczą przeszkodę w możliwości przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie sporne pozwolenie na budowę mogłoby zostać uchylone, wobec czego twierdzenie, że nie przedstawia ono żadnych argumentów za odmową wstrzymania wykonania decyzji nie znajduje oparcia w jego faktycznej treści. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Z uwagi na jej przedmiot Sąd, stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.