VII SA/Wa 872/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 r. znak KO C/6397/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania [..] z siedzibą W. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr 94/URS/23, wydaną w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [..] i [..] z obrębu [..] położonych przy ul. R. w Dzielnicy U. m.st. Warszawy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 29 września 2021 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [..], [..] w obrębie [..], położonych przy ul. R. w Dzielnicy U. m.st. Warszawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy została wydana decyzja z dnia 22 marca 2023 r., nr 41/URS/23 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Spółka, nie zgadzając się z tą decyzją wniosła odwołanie. SKO decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., znak KOC/2725/Ar/23 uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 22 marca 2023 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji, planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") w zakresie braku kontynuacji funkcji, w tym braku możliwości wyznaczenia wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy oraz gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, a zatem braku możliwości ustalenia warunków zabudowy. W obszarze analizy urbanistycznej brak Jest obiektów, które pozwalałyby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Przeprowadzone analizy wskazały na brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnej z wnioskiem inwestora. Spółka, nie zgadzając się z tą decyzją, wniosła odwołanie. Opisaną na wstępie decyzją, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nieznacznie poszerzył obszar analizowany, co jednak nie doprowadziło go do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponownie przeprowadzona analiza tzw. urbanistyczna wskazała, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku kontynuacji funkcji, w tym braku możliwości wyznaczenia wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy oraz gabarytów i form architektonicznych obiektów budowalnych, a więc brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. W poszerzonym obszarze analizowanym brak obiektów, które pozwalałyby określić wymagania dla nowej zabudowy (wielorodzinnej) w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż nie uwzględniono zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w obszarze analizowanym, ale dostępnej z innej ulicy niż R., tj. ul. P.. SKO uznało, że stan faktyczny w sprawie został już wyjaśniony. W konsekwencji organ odwoławczy nie ma innej możliwości, uznając za prawidłową argumentację organu pierwszej instancji, jak utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż z punktu widzenia urbanisty (por. analizę tzw. urbanistyczną), brak jest podstaw do dalszego rozszerzenia obszaru analizowanego. Ponadto zdaniem urbanisty nie ma możliwości do uwzględnienia zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w dalszej części na północ wzdłuż ulicy R. i co za tym idzie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niespełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Spółka, nie zgadzając się z tą decyzją, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wynikające z błędnego uznania, że Inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które wynikało z wyznaczenia zbyt małego obszaru analizowanego, podczas gdy uzasadnionym pod względem urbanistycznym było wyznaczenie przez organ pierwszej instancji większego obszaru analizowanego. 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy Prezydent nie wziął pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, wbrew wskazaniom SKO, okoliczności, które zgodnie z decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tj. poszerzenie obszaru analizowanego, w szczególności w kierunku północnym, co w konsekwencji spowodowało wydanie przez Organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. 3. art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ ten nie uwzględnił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, poprzez jedynie nieznaczne poszerzenie obszaru analizowanego i wyznaczenie zbyt małego obszaru analizowanego w stosunku do uwarunkowań urbanistycznych jakie na tym terenie występują. 4. art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji wynikającym z uznania, iż w sprawie brak jest podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, podczas gdy w decyzji z dnia 6 czerwca 2023 r. SKO stwierdziło, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego i uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 marca 2023 r. nr 41/URS/23 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w głównej mierze z powodu wyznaczenia przez ten organ zbyt małego obszaru analizowanego. 5. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO, niewyjaśniające w sposób dostateczny podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz powodów, dla których w ocenie organu odwoławczego zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego w ocenie organu odwoławczego wystarczające było jedynie nieznaczne poszerzenie obszaru analizowanego. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" podczas gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżone skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 13 lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.t. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr 94/URS/23, wydaną w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą na dz. ew. nr [..], [..] z obrębu [..] przy ul. R. j w Dzielnicy U. m.st. Warszawy. Spółka zainicjowana postępowanie administracyjne, poprzez złożenie w dniu 29 września 2021 r. wniosku o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W sprawie została wydana decyzja Prezydenta z dnia 22 marca 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, którą następnie SKO decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego obowiązkiem organu, tj. Prezydenta, przed ponownym rozpoznaniem sprawy było rozważenie, czy istniały warunki formalnoprawne do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Wskazać bowiem należy, ż Minister Infrastruktury w dniu 5 lipca 2023 r. - a więc przed wydaniem przez Prezydenta decyzji w pierwszej instancji - zatwierdził Plan Generalny lotniska Chopina na lata 2021 – 2040, który z dużym prawdopodobieństwem swoim obszarem obejmuje także teren nieruchomości położonej na dz. ew. nr [..], [..] z obrębu [..] przy ul. R. w Dzielnicy U. m.st. Warszawy. Zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 2110) dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe. Wyjaśnić trzeba, że plan generalny to dokument stanowiący plan rozwoju lotniska użytku publicznego, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat (art. 55 ust. 5). Określa m. in. obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych (art. 55 ust. 6 pkt 1), koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska (art. 55 ust. 6 pkt 4). W świetle powyższego ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie objętym planem generalnym, a w konsekwencji na terenie, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego (zgodnego z planem generalnym), powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jest jednak uprzednie jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę znajduje się na terenie objętym planem generalnym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest to niemożliwe bez wglądu do podstawowego dokumentu źródłowego, jakim jest Plan Generalny Lotniska Chopina na lata 2021-2040. Nie był on jednak w ogóle przedmiotem analizy zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, które faktu zatwierdzenia powyższego planu nie zauważyły. Zarówno Prezydent, jak i SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny z treścią tego dokumentu się zapoznać. Podkreślenia wymaga, że ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skutkuje istotnym ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa do korzystania z własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP). Niedopuszczalne jest więc jego ograniczenie na podstawie stanowiska Polskich Portów Lotniczych S.A. To organ administracji publicznej orzekający w danej sprawie, jako podmiot stosujący prawo, interpretuje przepisy prawa. Musi mieć więc wgląd do dokumentów, z których wywodzone są określone skutki prawne. Organ nie może uchylić się od obowiązku dotarcia do dokumentów mających decydujące znaczenie dla ustaleń faktycznych w sprawie. Plan Generalny, jakkolwiek opracowywany przez Polskie Porty Lotnicze S.A Port Lotniczy, dotyczy lotniska użytku publicznego (art. 55 ust. 5 Prawa lotniczego), jest konsultowany z gminami, których tereny zostały objęte planem generalnym (art. 55 ust. 7), podlega zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 8). Plan ten ma więc niewątpliwie charakter dokumentu publicznego. Konkludując wskazać należy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest samodzielne dokonanie przez organy analizy Planu Generalnego lotniska Chopina na lata 2021-2040, by na tej podstawie ustalić granice objętego nim obszaru, a w konsekwencji czy nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru. W przypadku odpowiedzi pozytywnej obowiązkiem organu będzie zawieszenie postępowania z uwagi na nakaz wynikający z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., bowiem z przepisu wynika, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, w której stwierdzi, że wniosek dotyczy obszaru objętego obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego, obowiązany jest to postępowanie zawiesić. Przewidziany przepisami obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma przy tym charakter bezwzględny, nie podlega uznaniu organu administracji publicznej ani ocenie pod kątem jego uciążliwości dla inwestora. Stanowczy zakaz kontynuowania tego rodzaju postępowań z woli ustawodawcy dotyczy każdej inwestycji położonej w granicach planu generalnego i wobec jednoznacznego brzmienia powołanych wcześniej przepisów nie podlega weryfikacji z punktu widzenia zasady proporcjonalności czy nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich. Przy czym w ocenie Sądu, skutek w postaci zawieszenia toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy następuje już ze względu na samo wejście w życie planu generalnego lotniska. Sąd przypomina, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, a wszelka odmowa dowodowi wiarygodności wymaga przekonującego uzasadnienia. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) zakłada ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe zasady postępowania dowodowego znajdują swój wyraz w obowiązku organu takiego skonstruowania uzasadnienia decyzji, aby zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Zauważyć trzeba, że zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym zasada prawdy obiektywnej jest nie tylko zasadą dotyczącą prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z ta zasadą. Wskazane uchybienia, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniały wyeliminowanie przez Sąd z obrotu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organy uzupełnią materiał dowodowy w koniecznym zakresie. Następnie dokonają oceny całokształtu materiału dowodowego, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Ponadto rzetelnie umotywują swoje stanowisko w sprawie. Na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a., organy zobowiązane będą przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Zalecenia w toku ponownego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu. Wobec tego należało uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono opierając na art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy.