VII SA/Wa 873/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. W. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...] odmawiające na wniosek T. W. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] D. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. [...] w W. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wskazaną wyżej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] D. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. [...] w W. Wnioskiem z [...] września 2016 r. R. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] W., wskazując jako podstawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Prezydent [...] W. postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] r. uwzględnił zgłoszony wniosek, wznawiając ww. postępowanie, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną wskutek uchylenia przez Wojewodę M. wcześniejszych decyzji z [...] grudnia 2016 r. nr [...], decyzji [...] maja 2017 r. nr [...] i decyzji z [...] października 2017 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpatrując wniosek R. W. o wznowienie postępowania orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. W. i T. W.. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda M. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, kierując się wytycznymi Wojewody M., Prezydent [...] W. wskazanym wyżej postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wznowienia na wniosek T. W. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił brakiem formalnych podstaw do wznowienia postępowania. Prezydent [...] W. zauważył, że R. W. i T. W. pismem z [...] listopada 2016 r. ustosunkowali się do wezwania z [...] listopada 2016 r. dotyczącego wykazania przez R. W. jej interesu prawnego. Omawiane pismo ze względu na jego formę i treść nie daje jednakże podstaw do uznania, że wniosek R. W. z [...] września 2016 r. o wznowienie postępowania został złożony również przez T. W.. W ocenie Prezydenta [...] W., nie można bowiem przyjąć, że złożenie podpisu przez T. W. na piśmie stanowiącym uzupełnienie wniosku R. W. daje podstawę do uznania, że "adresatem wniosku" z [...] września 2016 r. jest również T. W. Organ, przywołując treść art. 148 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził równocześnie, że na podstawie analizy akt sprawy należy stwierdzić, że T. W. o decyzji nr [...] dowiedział się [...] września 2016 r., co wynika jednoznacznie z pisma z [...] marca 2018 r. Powoduje to, że wnioskodawca nie udokumentował zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Pismem z [...] października 2018 r. T. W. złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...], wnosząc o powtórne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę M. Wskazanym wyżej postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] października 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przypomniał, że zdaniem Prezydenta [...] W. złożenie podpisu przez T. W. na piśmie stanowiącym uzupełnienie wniosku o wykazanie interesu prawnego przez R. W. nie daje podstawy do uznania, że wniosek o wznowienie postępowania z [...] września 2016 r. pochodzi również od wnioskodawcy i na tej podstawie stwierdził, że nie ma formalnych podstaw do wznowienia postępowania. Odnosząc się do powyższego ustalenia, Wojewoda M. stwierdził, że Prezydent [...] W. zasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] na wniosek T. W., niemniej powodem odmowy wznowienia postępowania w kontrolowanym przypadku jest niezachowanie przez wnioskodawcę terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W tym kontekście organ zauważył, że w swoim piśmie z [...] marca 2018 r. R. W. i T. W. wskazali, iż o decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2016 r. dowiedzieli się razem [...] września 2016 r. W związku z tym, że wniosek o wznowienie postępowania z [...] września 2016 r. pochodził jedynie od R. W., a T. W. swój podpis złożył dopiero na piśmie z [...] listopada 2016 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku o wznowienie, zdaniem organu odwoławczego uznać należy, że to wtedy formalnie T. W. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2016 r. A zatem wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., albowiem po upływie pond [...] miesięcy od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji. Skargę na ww. postanowienie Wojewody M. z [...] stycznia 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W., wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie postanowienia go poprzedzającego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego niezgodną z zasadami doświadczenia życiowego, logiki i wskazaniami wiedzy; - art. 6 - 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przewlekły oraz podejmowanie decyzji niekorzystnych dla skarżącego po ponad [...] roku prowadzenia sprawy z jego niekwestionowanym udziałem w charakterze strony, przyjmowania pism procesowych, środków zaskarżenia i ich rozpoznawania, kiedy nie ulegało wątpliwości, że R. W. jest osobą skarżącemu najbliższą, współposiadaczem nieruchomości, a także domownikiem i posiada upoważnienie do działania w jego imieniu, jak również wskutek braku "uznania konwalidacji wszelkich czynności prawnych dokonanych zarówno przez matkę Skarżącego w jego imieniu jak i przez jego samego wobec nie wezwania T. W. przy pierwszym postępowaniu w sprawie o uzupełnienie braków formalnych w postaci potwierdzenia pełnomocnictwa udzielonego matce Skarżącego". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony przez pełnomocnika T. W. - R. W., jego matkę. Organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Powyższy fakt został zignorowany przy ocenie materiału dowodowego zarówno przez Prezydenta [...] W., jak również przez Wojewodę M.. Skarżący zauważył, że organy nie kwestionowały statusu T. W. jako strony. Nie kwestionowały również jego pism składanych na późniejszych etapach postępowania, co należy uznać jako potwierdzenie skuteczności złożonego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W przeciwnym przypadku Prezydent [...] W. powinien był albo zażądać przedłożenia pełnomocnictwa, albo potwierdzenia czynności pełnomocnika. Te czynności, jak wskazał skarżący, należało podjąć na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. To jednak nie nastąpiło, co potwierdza, że w ostateczności doszło do konwalidacji wszelkich czynności podejmowanych w sprawie przez R. W. w imieniu i na rzecz skarżącego, a także przez samego skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Wojewody M. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. Wznowienie postępowania, regulowane przepisami rozdziału 12 działu II k.p.a., służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. Odnosząc się do tego ostatniego wymogu, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że art. 148 § 1 k.p.a. kreuje wymaganie, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania powinno zostać wniesione do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie odmawiające wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda M. uzasadnił tym, że skarżący uchybił wskazanemu wyżej terminowi, w którym mógł wystąpić z tym żądaniem w sposób skuteczny. Sąd tego ustalenia nie uznaje za wadliwe, albowiem – wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego sformułowanym w skardze – znajduje ono wsparcie w zebranym materiale dowodowym i jest wyrazem nadania prawidłowego znaczenia przepisom k.p.a. podlegającym zastosowaniu ze względu na przedmiot sprawy. Z uzasadnienia postanowienia objętego skargą wynika, że skarżący swoje żądanie zgłosił z uchybieniem terminu, albowiem dowiedział się, jak sam wskazał, o wydaniu decyzji nr [...] [...] września 2016 r., gdy tymczasem o zgłoszeniu przez niego żądania wznowienia postępowania, jak trafnie przyjął organ, można mówić najwcześniej [...] listopada 2016 r., gdy w piśmie z tego dnia, obok R. W., odpowiadając na skierowane do niej wezwanie wyraził również w swoim imieniu zastrzeżenia względem decyzji Prezydenta [...] W. z [...] czerwca 2016 r., które można kwalifikować jako prośbę o rozpatrzenie sprawy w tym samym trybie nadzwyczajnym. Żądanie wznowienia postępowania zawarte w piśmie z [...] września 2016 r., zdaniem organu, pochodziło wyłącznie od R. W., wobec czego termin złożenia ww. pisma mógł mieć znaczenie w kontekście treści art. 148 § 2 k.p.a. wyłącznie przy ocenie terminowości wniesienia podania przez R. W.. Sąd ten pogląd aprobuje, mając na uwadze, że oświadczenia procesowe, w szczególności wniosek o wznowienie postępowania, jeżeli są składane w formie pisemnej, muszą odpowiadać ogólnym warunkom, jakie powinno spełniać podanie. Pojęciem "podania" ustawodawca obejmuje każde pismo składane organowi administracji publicznej przez stronę lub osobę występującą w innej roli w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 63 § 1 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej "wskazanie osoby, od której pochodzi", co należy traktować jako wyraz indywidualizacji sprawy, która na żądanie określonej osoby ma zostać przez organ administracji publicznej załatwiona. Niezależnie do tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu (art. 12 § 1 in fine k.p.a.), brak jest podstaw, by osoba, która nie została wskazana jako składająca podanie, mogła zostać następczo uznana za podmiot, który złożył zamieszczone w nim oświadczenie procesowe tylko z tego względu, że się z nim utożsamia lub przejawiała wolę podpisania podania, gdy inna osoba podanie to sporządzała w swoim imieniu. Sąd ma świadomość, że konkretne uwarunkowania danej sprawy sprawiają, iż formułowana przez stronę postępowania potrzeba zostania uznanym za osobę, która wniosła podanie, pomimo że z treści tego podania to nie wynika, nie zawsze są przejawem tzw. taktyki procesowej, ale nierzadko są spowodowane innymi niezawinionymi przyczynami, które prowadzą do zaistnienia rozdźwięku pomiędzy zamierzeniami strony a finalnym działaniem, które w postępowaniu nastąpiło. Sytuacja taka nie może jednakże prowadzić do nadania skutków prawnych zachowaniom, które pozostają wyłącznie w sferze intencji strony i nie zostały w żaden sposób przez nią zakomunikowane organowi prowadzącemu postępowanie. Tak Sąd postrzega zaś twierdzenie, że podanie z [...] września 2016 r. powinno być uważane za złożone nie (tylko) przez R. W., ale (również) przez skarżącego. W piśmie zatytułowanym "Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego" z [...] września 2016 r. R. W. została wskazana jako osoba, od której wniosek pochodzi. R. W. podanie to własnoręcznie podpisała. Nie zachodzą żadne powody, które nakazywałyby stwierdzić, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodziło od wymienionej, lub które kazałyby sformułować w tym zakresie jakąkolwiek wątpliwość, skoro przyczynę wznowienia R. W. odniosła wprost do swojej osoby, stwierdzając, że nie brała udziału w postępowaniu i ta jej "nieobecność" jest powodem żądania wzruszenia wydanego spółce pozwolenia na budowę. W takich warunkach nie mogła znajdować zastosowania norma art. 64 § 2 k.p.a., gdyż wskazywany przez skarżącego przepis jest nakierowany na uzupełnienie braków obarczających podanie wynikających z niespełniania przez nie "innych wymagań", co zakłada, że podanie to z określonych względów nie zawiera pewnych koniecznych elementów. Niewątpliwie przypadek taki nie odnosił się do zagadnienia dotyczącego ustalenia, od kogo pochodziło sporne pismo z [...] września 2016 r., na co wskazują przedstawione wyżej przez Sąd wyjaśnienia. W analizowanym podaniu brak jest jakiejkolwiek wzmianki odnoszącej się do skarżącego, która pozwalałaby stwierdzić, że R. W. działała w imieniu syna jako jego pełnomocnik. Formułując w skardze taki wniosek, skarżący całkowicie abstrahuje od rzeczywistej treści podania, a równocześnie nadaje art. 33 § 4 k.p.a. znaczenie całkowicie odmienne od tego, które należy mu przypisać. W myśl ww. przepisu, w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Jakkolwiek powyższa regulacja faktycznie pozwala odstąpić od żądania pełnomocnictwa, to nie można nie dostrzegać, że jej zastosowanie ma związek z sytuacją, w której określona osoba, twierdząc, że pozostaje pełnomocnikiem innej osoby, chce dokonać czynności procesowej w postępowaniu w jej imieniu. Pozostawiając na boku w tym miejscu kwestię tego, czy żądanie wznowienia postępowania może w ogóle zostać objęte kategorią "sprawy mniejszej wagi", art. 33 § 4 k.p.a. w żaden sposób nie reguluje sytuacji, w której znajduje się skarżący, jeżeli R. W. nie powołała się w piśmie z [...] września 2016 r. na istnienie upoważnienia do występowania w imieniu syna, a skoro tak, to istnienie "pełnomocnictwa domniemanego" i treść art. 33 § 4 k.p.a. w żaden sposób nie może oddziaływać na kierunek kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Powyższą oceną objąć należy również okoliczności mające związek z faktycznym udziałem skarżącego w toku postępowania wywołanego wydaniem przez Prezydenta [...] W. postanowienia z [...] października 2016 r. o wznowieniu postępowania, a następnie pozostawania adresatem kolejnych decyzji załatwiających merytorycznie sprawę wznowienia, uchylanych decyzjami kasacyjnymi Wojewody M.. Zauważenia wymaga, że fakt, iż skarżący był uznawany przez organ na przestrzeni dwóch lat za stronę postępowania wznowionego na żądanie R. W. w żaden sposób nie mógł przekładać się na sposób rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez skarżącego odrębnie, w szczególności oddziaływać na ustalenia dotyczące tego, czy został on złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Konieczność formalnego wypowiedzenia się odnośnie do tejże kwestii nakładała na organ obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia, tym bardziej, że skarżący jednoznacznie twierdził, że żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] pochodziło nie tylko od jego matki, ale również od niego. Z uwagi na powyższe, stanowisko, że pismo z [...] września 2016 r. nie pochodziło od skarżącego, przez co jego wniosek jako spóźniony skutkował odmową wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, odpowiada prawu. Stanowisko Wojewody M. jest, zdaniem Sądu, w pełni trafne i nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż opiera się na wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego i nadaniu prawidłowego znaczenia prawnego treści art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wydając zaskarżone postanowienie, organ dokonał ustaleń w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego wznowienia postępowania, przy czym w sposób prawidłowy ujawnił w uzasadnieniu swojego postanowienia zasadnicze motywy, którymi się w tym zakresie kierował. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Z uwagi na jej przedmiot Sąd, stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.