VII SA/Wa 874/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. P. – Ś. F. na R. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. skargę oddala W dniu15.01.2007 r., pismem datowanym na 09.01.2007 r., W. P. wniosło o dopuszczenie na prawach strony do postępowania w sprawie udzielenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddziałowi w B. pozwolenia na budowę Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. We wniosku o dopuszczenie do udziału w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu administracyjnym, W. P. powołało się na art. 10a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG (Dziennik Urzędowy L175 z 05.07.1985 r. str. 40) oraz na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].02.2007 r., znak [...] odmówił dopuszczenia W. P. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej Nr [...] powołując się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadzone jest przez organy administracji architektoniczno - budowlanej na podstawie ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 3 powołanej ustawy prawo budowlane, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisów art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organizacja społeczna nie posiada uprawnień wynikających z art. 31 k.p.a., a polegających na możliwości występowania z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz nie może uczestniczyć w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na prawach strony. Odnosząc się do przywołanego przez wnioskodawcę przepisu art. 10a dyrektywy Parlamentu Europejskiego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej dyrektywy, ma ona zastosowanie do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 2 ust. 2a powołanej dyrektywy Państwa Członkowskie mogą przewidzieć stosowanie jednolitej procedury w celu spełnienia wymogów powołanej dyrektywy 85/337/EWG. Należy więc wskazać, iż na podstawie art. 1 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954 z późniejszymi zmianami) powyższa dyrektywa została uwzględniona w ustawie Prawo ochrony środowiska, co wypełnia powołany art. 2 ust. 2a dyrektywy. Udział organizacji społecznych, wynikający z powołanej dyrektywy, odbywa się więc na podstawie przepisów ustawy z dnia 21.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 z późniejszymi zmianami) i ma miejsce na etapie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, będącego jednolitą procedurą przewidzianą w prawie polskim do wypełnienia postanowień powołanej dyrektywy 85/337/EWG. Na podstawie powołanych przepisów, zarówno wynikających z dyrektyw oraz ustaw, powoływany przez W. P. przepis cytowanego art. 10a dyrektywy 85/337/EWG jest realizowany przez prawo ochrony środowiska. Przepis ten zatem nie ma zastosowania przy postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy prawo budowlane, związanych z wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia M. W. -pełnomocnika W. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].02.2007 r., odmawiające dopuszczenia W. P. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając stanowisko organu I instancji. W. Po. Ś. F. N. R. P. zaskarżyło postanowienie Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2007 r. i wniosło o: 1. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ze względu na naruszenie prawa materialnego- tj art. l0a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27.06.1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska (przepis art. l0a wprowadzono Dyrektywą 2003/35, Dz.Urz. WE 2003, L 156/17), dalej jako "EIA" oraz naruszenie art. 9 ust. 2-4 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25.06.1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78 poz. 706), dalej jako "Konwencji z Aarhus", poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia o niezgodny z powołanymi przepisami art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), dalej jako "Prawo budowlane", w przypadku niemożności rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego za pomocą reguł wykładni w zgodzie z Konstytucją i przyjęcie, że wyłączenie tego przepisu w niniejszej sprawie nie jest oczywiste - rozważenie możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o jego zgodność z w.w. przepisem umowy międzynarodowej oraz w.w. przepisem prawa wspólnotowego, Zdaniem Skarżącego - transpozycja powołanego przepisu dyrektywy EIA i gwarancje stosowania w krajowym porządku prawnym powołanego przepisu Konwencji z Aarhus nie nastąpiły z właściwym stopniem efektywności, co uprawniało Skarżącego do odwołania się do nich bezpośrednio - a organy administracji - do bezpośredniego zastosowania w sprawie z wyłączeniem niezgodnego z nimi art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem kwestionowany art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stanowił wyłączną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący w dalszym ciągu podtrzymuje podnoszoną wcześniej we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu argumentację, wykazująca konieczność wyłączenia w sprawie możliwości zastosowania art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego i bezpośredniego zastosowania przepisów, których naruszenie Skarżący powołuje w skardze. Model postępowania oceny oddziaływania na środowisko ustalony na podstawie nowelizacji POŚ dokonanej ustawą z dnia 18.05.2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005r., Nr 113, poz. 954) nie odpowiada modelowi, jaki daje się ustalić na podstawie analizy najnowszego orzecznictwa ETS (sprawy C-290/03 Barker, ECR 2006/1-3949 oraz C-508/03 Commission v United Kingdom, ECR 2006/1-3969.). Orzecznictwo to stanowiło podstawę dla Komisji Europejskiej do przedstawienia zarzutów w przedmiocie zgodności nowego systemu ooś w Polsce z prawem UE {List ostrzegawczy Komisji Europejskiej do Ministra Spraw Zagranicznych RP z dnia 28 VI2006, nr. 2006/2281, K(2006) 2625. par. 15-22). W świetle orzecznictwa ETS dyrektywę ELA należy interpretować zgodnie z wykładnią celowościową, w sposób zapewniający efektywność prawa wspólnotowego (sprawy C-431/92 Grosskrotzenburg, ECR 1995/1-2189 oraz C - 72/95 Dutch Dykes, ECR 1996/1-5403) Zdaniem strony skarżącej, państwa członkowskie nie są uprawnione do zawężania zakresu zastosowania dyrektywy, a swoboda którą dysponują przy kwalifikacji przedsięwzięć do oceny oddziaływania na środowisko jest ograniczona. Zatem zdaniem strony wykładnia językowa art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest więc w niniejszej sprawie dopuszczalna, a jego wyłączenie powinno nastąpić w oparciu o reguły wykładni prowspólnotowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, który obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. po przeprowadzeniu nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw jest następująca stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ustępu 3 tego przepisu stanowi ,że art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisy nowelizujące z dniem 11 lipca 2003 r. Prawo budowlane nie odniosły się do art. 33 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, który już obowiązywał w polskim systemie prawnym a który stanowił, że "Organizacje ekologiczne, które, powołując się na miejsce swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się." Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca zmieniając art. 28 Prawa budowlanego od dnia 11 lipca 2003 r. kierował się względami racjonalnymi, ażeby uniemożliwić blokowanie inwestycji przez organizacje społeczne, których celem był nie tylko faktyczna "ochrona środowiska". Nie można jednak również zapominać, iż z dniem 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska stała się członkiem Unii Europejskiej a tym samym źródła prawa wspólnotowego wiążą państwa członkowskie. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej / dalej TWE / dyrektywy są źródłem pochodnego prawa wspólnotowego i wiążą państwa członkowskie, do których są skierowane w przedmiocie wyniku w niej określonego, który powinien być osiągnięty przez państwo członkowskie natomiast określenie formy i środków realizacji wyniku pozostawia się w gestii instytucji państwa członkowskiego. Każda dyrektywa zawiera również określenie terminu jej wykonania przez państwa członkowskie, do których jest kierowana. Kwestię związaną z udziałem społeczeństwa w inwestycjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko reguluje DYREKTYWA 2003/35/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Dyrektywa ta jest efektem podpisania przez Wspólnotę Europejską w dniu 25 czerwca 1998 r. Konwencji ONZ/EKG o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska /Konwencja z Aarhus/. Prawo wspólnotowe powinno być właściwie dopasowane do tej Konwencji w związku z jej ratyfikacją przez Wspólnotę. Wśród celów Konwencji z Aarhus znajduje się pragnienie zagwarantowania praw udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach środowiskowych w celu przyczyniania się do ochrony prawa do życia w środowisku, które jest odpowiednie dla zdrowia i ogólnego dobra. Artykuł 6 Konwencji z Aarhus przewiduje udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących szczególnych działalności wymienionych w załączniku I do tej Konwencji oraz działalności tam niewymienionych, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko. Artykuł 7 Konwencji z Aarhus przewiduje udział społeczeństwa dotyczący planów i programów odnoszących się do środowiska. Artykuł 9 ust. 2 i 4 Konwencji z Aarhus przewiduje dostęp do procedury sądowej i innych procedur w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów art. 6 tej Konwencji. Dlatego też konieczne stało się wprowadzenie przepisów w dziedzinie środowiska, które wymagałyby od Państw Członkowskich opracowywania planów i programów odnoszących się do środowiska i które zawierałyby przepisy w sprawie udziału społeczeństwa, aby zapewnić ten udział zgodnie z postanowieniami Konwencji z Aarhus, w szczególności jej art. 7. Celem tej dyrektywy jest przyczynienie się do wprowadzenia w życie zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez: zapewnienie udziału społeczeństwa względem sporządzania niektórych planów i programów odnoszących się do środowiska oraz poprawienie udziału społeczeństwa i ustanowienie przepisów w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w ramach dyrektyw Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Jak wynika z przypisów do ustawy Prawo ochrony środowiska dyrektywa z dnia 26 maja 2003 r. została przez Rzeczpospolitą Polską implementowana do polskiego systemu prawnego. Do dnia 28 lipca 2005 r. kiedy to wprowadzono ostatnie zmiany w ustawie Prawo ochrony środowiska / ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z dnia 27 czerwca 2005 r./ art. 46 przewidywał przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę i to w ramach tegoż postępowania / ust. 3 /, natomiast zmiany wprowadzone po 28 lipca 2005 r. przewidują już inny tryb postępowania w tym zakresie a mianowicie wydanie "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" i to przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę / art. 46 ust. 4 pkt 2 /. Taką decyzję dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, który powinien zostać złożony nie później niż przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Zniknął, więc aktualnie problem wzajemnej sprzeczności art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż postępowanie z udziałem społeczeństwa będzie się toczyło przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi zostać dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę a udział społeczeństwa będzie zapewniony na etapie właśnie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Aktualnie również postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia będzie przeprowadzane jednokrotnie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a nie jak dotychczas zarówno w ramach postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o wydanie pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa ochrony środowiska zmieniono w ten sposób, iż wyeliminowano z postępowania o uzyskania pozwolenia na budowę postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko / uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach /. I w takich właśnie okolicznościach sądy krajowe powinny stosować w krajowym systemie prawa cel założony przez dyrektywę 2003/35/WE a mianowicie zapewnienie udziału społeczeństwa w inwestycjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.