VII SA/Wa 875/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. i 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E.G. i R.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E.G. i R.G. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. Sp. z o.o. w O., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (20 mieszkań) oraz rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr ew. [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w P. Decyzja powyższa zapadła po uchyleniu w dniu [...] grudnia 2007r. przez Wojewodę [...] poprzednio wydanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007r. o pozwoleniu na budowę, po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 30 lipca 2007 r. Planowanemu budynkowi mieszkalnemu wielorodzinnemu, który miał być posadowiony w granicy z działkami sąsiednimi, sprzeciwiali się właściciele działki nr ew. [...] – E. i R. G. Ich zastrzeżenia dotyczyły głównie wielkości projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, niezgodnej ich zdaniem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości, niedostatecznego zapewnienia dostaw mediów, trudności komunikacyjnych związanych z parkowaniem pojazdów na ulicy [...] oraz możliwością podniesienia się lustra wód gruntowych. Zdaniem odwołujących się z przedłożonego projektu wynikało, że nowy budynek ma mieć wysokość ponad 15 m, bowiem tarasy na dachu stanowią powierzchnię użytkową. Tymczasem dopuszczona przez plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego wysokość wynosiła 14 m. Ponadto podnieśli, że usytuowanie budynku zgodnie z projektem inwestora spowoduje obniżenie przydatności do użytkowania budynków sąsiednich oraz spadek wartości ich budynku o 50%. W ich ocenie projektowany budynek nie będzie pasował do otoczenia z uwagi na gabaryty i powierzchnię. Uzasadniając decyzję z dnia [...] lipca 2008r. organ I instancji wskazał, iż projektowany budynek zlokalizowany jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. Działki inwestora nr ew. [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] znajdują się w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem A18 MW, MN, U - dla którego plan przewidywał m.in.: * podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną oraz usługi publiczne szczególnie w rejonie ul. [...] i [...], * dopuszcza się usługi publiczne i komercyjne jako towarzyszące zabudowie mieszkaniowej z preferencją wbudowanych w obiekty mieszkalne, * wysokość zabudowy maksimum do 14 m, * preferuje się wysokość 3-4 kondygnacje, * nie określa minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz minimalnego % powierzchni biologicznie czynnej, * nakłada wymóg zorganizowanego sposobu zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków do układu ogólnomiejskiego jak i zaopatrzenia w ciepło ze źródeł ekologicznych, * potrzeby parkingowe na terenie miasta inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach własnych. Dopuszcza się miejsca postojowe w liniach rozgraniczających ulic - zgodnie z obowiązującymi w mieście zasadami oznakowania i organizacji ruchu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, związanych z lokalizacją projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy, przy której istnieje budynek jednorodzinny ze ścianą bez otworów, organ podniósł, że przepisy nie określają zakresu przylegania ani wielkości ściany projektowanej bezpośrednio przy granicy działki, przez co dopuszcza się projektowania ścian dłuższych i wyższych od ścian budynków istniejących przy granicy na sąsiedniej działce, o ile z przepisu § 13, 60, 271 i 273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynikają inne wymagania. Oceniając inne zarzuty organ wskazał, że wysokości budynku jest zgodna z przepisami planu miejscowego i nie przekracza 14m., gdyż liczona jest od poziomu terenu przy najniższym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej do górnej płaszczyzny stropu bądź stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową. Nadto inwestor załączył do dokumentacji warunki przyłączenia mediów oraz uzyskał zgodę na zlokalizowanie zjazdu na działkę i zapewnienie połączenia z drogą publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i R. G. zarzucając jej naruszenie art. 107 w zw. z art. 11 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 6, § 12 i § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż projektowany budynek nie spełnia wymogów planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998r. w zakresie wysokości (naruszenie § 6 wskazanego rozporządzenia). Pozytywna dla inwestora decyzja narusza także § 12 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 1 w/w rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe usytuowanie budynku w stosunku do istniejącego budynku na ich działce. Podnieśli również, że w projekcie przewidziano nieprawidłową wysokość stopni schodów pomiędzy parterem a I piętrem ( naruszenie § 68 rozporządzenia). W odwołaniu wskazano nadto, że decyzja wydana została w oparciu o dokumenty, które z uwagi na upływ czasu utraciły ważność m.in. warunki przyłączenia gazu i mapa terenu. Decyzja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, takie jak ochrona przed hałasem, zanieczyszczeniami terenu, nadmiernym promieniowaniem z urządzeń emitujących promieniowanie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. Organ podniósł, że do projektu dołączono ekspertyzy techniczne budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich, a projektant potwierdził za zgodność z oryginałem kopie dokumentów znajdujące się w aktach sprawy. W nawiązaniu do zawartego w odwołaniu twierdzenia, iż projektowany budynek ma wysokość niezgodną z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. organ wskazał, iż wysokość budynku mierzy się zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ dokonał sprawdzeń i analizy dokumentacji i stwierdził, że inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...].04.1998r. ([...]). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli E. i R. G. zarzucając jej naruszenie art. 35 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 107 w zw. z art. 11 i art. 8 kpa, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, naruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 1 i § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pomimo sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili rozpatrywania sprawy w II instancji. Organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jednak nie uczynił tego. Nadto skarżący podnosili, iż organ w uzasadnieniu nie odniósł się do stawianych przez stronę zarzutów naruszenia § 12 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 1, § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji nie wskazał bowiem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się przy wydawaniu decyzji a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, wskazali na naruszenie: zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej, nieuwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie udzielenia należytej i wyczerpującej informacji, nie zapewnianie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i niewyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż w istotnej części są one zasadne, albowiem decyzję organu II instancji wydano z naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać trzeba, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz - co wymaga podkreślenia - uwzględnienie zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Wojewoda [...] jako organ odwoławczy powinien zatem ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Jeśli postępowanie trwa długo (jak w sprawie niniejszej), to nastąpić może zmiana przepisów (w tym przypadku prawa miejscowego) jakie obowiązywały w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w taki sposób, iż projekt będący przedmiotem postępowania stał się niezgodny z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji, nie wziął tego faktu pod uwagę i w konsekwencji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, wydał decyzję o pozwoleniu na budowę - utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania sądowego dopuszczony został z urzędu dowód z dokumentu w postaci wypisu i wyrysu Nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przedłożony przez skarżących) obowiązujący dla działek nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] położonych przy ul. [...] w P., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z [...] lipca 2008 r. ([...]), z którego wynikało, że wskazane działki (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) znajdowały się w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod mieszkalnictwo jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze z towarzyszącymi usługami (symbol 3 MN/U). W obszarze urbanistycznym 3MN/U plan: -ustala jako przeznaczenie podstawowe terenów zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą oraz usługi nieuciążliwe, o powierzchni nie większej niż 49% powierzchni budynku mieszkalnego, * ustala wysokość zabudowy mieszkaniowej max. 12m , zabudowy innej max. 8 m. * nakazuje utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej na działce, * ustala wskaźnik intensywności zabudowy netto max. 0,8, * ustala dla dachów spadki połaci dachowych od 25°do 45°, nakazując stosowanie do pokrycia dachówki ceramiczne oraz pokrycie dachówko podobne, zakazując stosowania blach (gładkich i falistych) i azbestu, * ustala dla elewacji stosowania materiałów tradycyjnych (tynk, drewno, ceramika) z zakazem stosowania paneli z tworzyw sztucznych, * zakazuje stosowania kolorów jaskrawych (zarówno do elewacji jak i dachów), * zakazuje stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, nakazując stosowanie ogrodzeń ażurowych o prześwicie min. 40%, * ustala na 20% wysokość stawki procentowej, jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając przedłożony przez inwestora projekt budowlany oraz ustalenia aktualnie obowiązującego planu, oczywiste jest, że zamiar inwestora wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na 20 mieszkań, o wysokości prawie 14 metrów narusza zapisy planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z [...] lipca 2008 r. ([...]). Organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji powinien zatem dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do obowiązków organu należało również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt3). Jednocześnie wobec uchylenia przepisu art. 35 ust 2 w/w ustawy organ pozbawiony został możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - stąd nie wszystkie zarzuty skargi miały uzasadnienie. Tym niemniej wobec zmiany planu, ocena pozostałych zarzutów skargi stała się zbyteczna. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia zmiany stanu prawnego, jaki zaistniał po wydaniu decyzji przez Starostę w P. i po jego uwzględnieniu wyda stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.