VII SA/Wa 876/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 109 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku G. B. - stwierdził, że G. B. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 maja 2006 r. Od decyzji tej wniósł odwołanie G. B. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić dowody i wyjaśnienia odwołującego się, iż w poszczególnych okresach nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu, należy ustalić przerwy w prowadzonej przez G. B. działalności gospodarczej oraz ich przyczyny - nie każda bowiem przyczyna stanowiłaby podstawę do uznania nieistnienia obowiązku ubezpieczenia, lecz musiałaby wskazywać na zamiar długotrwałego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 109 ust. 1 i ust. 4, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), art. 8 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy -stwierdził, że G. B. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że G. B. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia 23 lutego 1987 r. do dnia 31 maja 2006 r., zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 8 maja 2007 r. Organ zauważył, że z pisma Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia 6 czerwca 2006 r. wynika, iż był on podatnikiem podatku dochodowego opłacanego w formie karty podatkowej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 15 kwietnia 1987 r. do dnia 31 maja 2006 r., tj. dnia całkowitej likwidacji działalności, przy czym informował on o licznych przerwach w działalności gospodarczej, jakie wystąpiły pomiędzy dniem 1 stycznia 1999 r., a dniem 31 maja 2006 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział Wojewódzki w B. z dnia 12 października 2007 r. wynika, iż G. B. zgłaszał się do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w poszczególnych okresach pomiędzy dniem 1 czerwca 1999 r. a dniem 29 września 2005 r., a wyrejestrowując się z ubezpieczenia zdrowotnego podawał jako przyczynę wyrejestrowania zaprzestanie wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej oraz ustanie tytułu ubezpieczenia. Organ wskazał, że do dnia 31 marca 2003 r. zagadnienie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego regulowała ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), obowiązująca od dnia 1 stycznia 1999 r. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 pkt 1 lit. c ww. ustawy osoby objęte ubezpieczeniem społecznym, które prowadzą pozarolniczą działalność gospodarczą, podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a powyższą kwestię w identyczny sposób reguluje art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c obecnie obowiązującej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Organ stwierdził, że w oparciu o przepisy trzech kolejnych ustaw, tj. art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym, tj. w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), a więc od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia jej zaprzestania. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż zawieszenie prowadzenia działalności jest stanem faktycznym, a nie prawnym, gdyż dopiero zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej powoduje wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. W jego ocenie, G. B. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ nie dokonał wyrejestrowania działalności z ewidencji, a zatem podlega on obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), przedsiębiorca ma obowiązek złożyć wniosek o wykreślenie w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarcze - znaczenie prawne dla ustalenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego ma więc wpis do rejestru przedsiębiorców oraz wykreślenie tegoż wpisu, a nie faktyczne zaprzestanie jej wykonywania. Zdaniem organu, zgromadzone dowody nie wskazują na to, aby wnioskodawca zamierzał długotrwale przerwać prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ponadto, w ocenie organu podleganie przez wnioskującego obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy nie stanowi przesłanki niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że G. B., będący pracownikiem i osobą prowadzącą jednocześnie pozarolniczą działalność gospodarczą, spełnia ustawowe przesłanki podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z dwóch w/w tytułów. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 24 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w przypadku, gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie G. B. zarzucając, iż nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w poszczególnych okresach od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 maja 2006 r, tj. do dnia wyrejestrowania działalności gospodarczej, z uwagi na przerwy w prowadzeniu tej działalności. Podniósł, że od dnia 23 lutego 1987 r. do dnia 31 maja 2006 r. posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą i jednocześnie pracował na podstawie umowy o pracę (w pełnym wymiarze czasu pracy) od dnia 15 lutego 1988 r, a działalność gospodarcza polegała przede wszystkim na wykonywaniu dodatkowych zleceń od pracodawcy. Odwołujący się zauważył, że w czasie gdy nie otrzymywał indywidualnych zleceń, składał stosowne druki wyrejestrowujące działalność gospodarczą (łącznie 44 druki). Nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, iż znaczenie ma wyłącznie wpis do ewidencji działalności gospodarczej, bowiem wpis ten nie jest konstytutywny, lecz deklaratoryjny. Nadmienił, że w okresach przerw w działalności gospodarczej uwzględniono odpis należnego podatku oraz nie zgodził się z odmienną interpretacją tego samego przepisu prawnego w przedmiotowej sprawie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r., a także art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały i podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, tj. od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, a zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, a więc także - ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie organu drugiej instancji, dla ustalenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej przez odwołującego się ma znaczenie moment rozpoczęcia i zakończenia wykonywania takiej działalności, a więc moment dokonania wpisu oraz jego wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej - stosownie do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy Prawo działalności gospodarczej oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że z załączonej dokumentacji wynika, iż G. B. rozpoczął pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia 23 lutego 1987 r., a zaprzestał jej prowadzenia z dniem 31 maja 2006 r. zgodnie z decyzją o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego się, iż nie prowadził on działalności w okresie wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji, gdyż świadczą o tym wystawiane wówczas rachunki z tytułu tej działalności. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone dowody nie wskazują na zamiar długotrwałego zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Ponadto, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, iż posiadanie przez G. B. statusu pracownika nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, na mocy art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 24 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 22 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. B., zwracając się o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2 oraz art. 88e ustawy Prawo działalności gospodarczej, a także art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez błędne przyjęcie, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest tożsamy z prowadzeniem działalności gospodarczej i w konsekwencji uznanie, że objęcie obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej rozpoczyna się od dnia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a kończy się z dniem wykreślenia z tej ewidencji. Skarżący podniósł, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, nie zaś dowodem, że działalność taka jest w istocie prowadzona. W ocenie skarżącego, składanie przez niego prawnie dozwolonych druków do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu działalności było dopuszczalne i wyłączało obowiązek płacenia składki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W okresie objętym decyzjami organów obu instancji miały zastosowanie art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmowały obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych - od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności. W okresie tym obowiązywały również kolejno trzy następujące ustawy zawierające podobne unormowania: w art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), w art. 7 ust. 2 powołanej już ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej i w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Dopuszczono w nich możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wg pierwszej ustawy - po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). W rezultacie, do stwierdzenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą konieczne jest łączne spełnienie wymogów określonych tymi przepisami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością, które bezwzględnie czasowo wiąże się z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego. Organy ustalając w niniejszej sprawie okres objęcia G. B. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego oparły decyzje wyłącznie na informacji dotyczącej wpisu w ewidencji działalności gospodarczej i w istocie pominęły wyjaśnienia skarżącego dotyczące faktycznego okresu prowadzenia przez niego działalności. Tymczasem G. B. wskazywał, w jakich okresach zawieszał prowadzenie działalności gospodarczej oraz wyrejestrowywał działalność w ZUS. Czynił to w sposób, co wymaga podkreślenia, w formach dopuszczalnych przez obowiązujące przepisy. Zgodzić się należy z organem, iż sam fakt czasowego nie osiągania dochodów nie przesądza o tym, iż faktycznie działalność gospodarcza nie była prowadzona. Należy mieć jednakże na uwadze charakter prowadzonej działalności, a zatem czy czynności wykonywane w jej ramach z istoty rzeczy nie przesądzają o sezonowości wykonywanych prac. Istotna jest jak się wydaje również wola samego zainteresowanego co do okresów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowi ona uzupełniające źródło dochodów. Kwestia ta nie została przez organy wystarczająco wyjaśniona pomimo, iż ma ona zasadnicze znaczenie dla ustalenia okresu objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Kontrolowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzje administracyjne zostały wydane zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, co miało wpływ na naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.