VII SA/Wa 876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi R. Z. I. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], odmawiającej zmiany terminu realizacji obowiązku, nakazanego decyzją tegoż organu z dnia [...] października 2011 r. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. złożył wniosek o zmianę - w trybie art. 155 Kpa - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., zakazującej użytkowania budynku nr [...] - garażu w kompleksie wojskowym nr [...] w K. i nakazującej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w ww. budynku w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r. Zobowiązany w złożonym wniosku wnosił o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do dnia [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 Kpa jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych, a taki zakaz może być wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, jakim jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wskazał też, iż z konstrukcji normy prawnej art. 66 Prawa budowlanego wynika, że w sytuacji wystąpienia określonej w nim przesłanki organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a także zobowiązany jest określić termin wykonania obowiązków nałożonych na podstawie tegoż przepisu. Podniósł, że z ekspertyzy stanu technicznego budynku nr [...] (garażu w kompleksie wojskowym nr [...] w K.) z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że jego konstrukcja nie nadaje się do dalszej bezpiecznej eksploatacji, podobnie w protokole z kontroli okresowej pięcioletniej z dnia [...] października 2008 r. odnotowano, iż w budynku tym występuje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa konstrukcji, mienia. Organ podkreślił, iż niewłaściwy stan techniczny elementów konstrukcji garażu i zagrożenie katastrofą obliguje organ do możliwie szybkiego usunięcia zagrożenia. Ponadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji wyznaczył racjonalny, ponad roczny, termin na wykonanie obowiązku. Organ odwoławczy podniósł również, że plany remontowo-finansowe zarządcy nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S.. Decyzji zarzucono naruszenie art. 155 Kpa, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym zachodzi szczególny, słuszny i uzasadniony interes strony w zmianie terminu wykonania obowiązku z dnia [...] grudnia 2012 r. na dzień [...] grudnia 2014 r. W ocenie strony skarżącej organ naruszył też art. 7 Kpa (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia oraz rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że organ winien był wziąć pod uwagę okoliczność, iż strona należy do sfery podmiotów publicznych, gdzie planowanie przeprowadzenia określonych inwestycji oraz wydatkowanie kwot z budżetu określane jest przez organy naczelne, związane jest też z obowiązkiem przeprowadzenia długotrwałych postępowań (w tym przypadku przeprowadzenia co najmniej dwóch przetargów na prace projektowe i budowlane). W skardze wskazano ponadto, że budynek garażu znajduje się daleko od siedlisk ludzkich, nie jest użytkowany, jest w należyty sposób zabezpieczony. Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że termin wyznaczany przez organ do wykonania obowiązków nałożonych w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego winien być realny i umożliwiać stronie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności. Wskazała, iż poprzednio wyznaczony termin (do dnia [...] grudnia 2012 r.) był nierealny dla prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków. Podkreśliła też, że przedmiotem jej wniosku nie było kwestionowanie zasadności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., lecz wyłącznie przedłużenie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego przez organ obowiązku do dnia [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydana po przeprowadzaniu postępowania administracyjnego w trybie art. 155 Kpa decyzja w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji obowiązków nałożonych na stronę skarżącą w trybie art. 66 Prawa budowlanego, zmierzających do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego pozostającego w jej zarządzie. Zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Orzekające na podstawie powołanego przepisu organy uznały, iż wniosek strony dotyczący zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nie może być uwzględniony, gdyż z uwagi na związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nie jest możliwa zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Zauważyć wobec tego należy, że postępowanie w trybie art. 155 Kpa wszczęte zostało na wniosek Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S., który wnosił o zmianę decyzji - co istotne - tylko w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania obowiązków. Strona skarżąca nie kwestionowała konieczności wykonania wskazanych przez organ czynności, nie żądała zmiany zakresu nałożonych obowiązków, wniosła jedynie o przedłużenie terminu do dnia [...] grudnia 2014 r. Mając zatem na uwadze zakres żądania wniosku zauważyć trzeba, że wprawdzie decyzja wydawana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego ma charakter związany, bowiem w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie obligatoryjne jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, to jednak decyzja ta posiada również element uznaniowości, wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonych obowiązków. Termin na wykonanie obowiązku nie wynika bowiem z ustawy, ustawodawca nie zawarł również żadnych zaleceń co do sposobu określenia jego długości, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów. Warto jednocześnie zauważyć, że, jak wskazuje się w orzecznictwie, organy ustalając termin wykonania obowiązków muszą brać pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, mając na uwadze zakres i skalę tych obowiązków i wskazywać taki termin, który umożliwi adresatowi ich wykonanie. Przy wyznaczaniu terminu konieczne jest uwzględnienie zakresu prac, które mają być wykonane oraz całokształtu okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem tych prac, w tym również konieczność uzyskania wymaganych prawem zezwoleń, pozwoleń czy uzgodnień. W ocenie Sądu, w zakresie dotyczącym określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego, stanowiącym element uznaniowy decyzji należy więc - co do zasady – dopuścić możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. Organy orzekające w sprawie winny były zatem ocenić wniosek strony skarżącej z dnia 8 października 2012 r. w kontekście przesłanek określonych w art. 155 Kpa, odnosząc się szczegółowo do podniesionych przez stronę argumentów mających uzasadniać potrzebę przedłużenia terminu na wykonanie nałożonych obowiązków, a także wskazujących na fakt wyłączenia garażu z użytkowania i zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych. Rozstrzygnięcie o odmowie zmiany terminu realizacji obowiązków nałożonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., podjęte bez odniesienia się do wniosku strony w oparciu o przesłanki określone w art. 155 Kpa i bez uwzględnienia okoliczności niniejszej sprawy, należy uznać co najmniej za przedwczesne. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.