VII SA/Wa 88/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skarg A. [...] Sp. z o.o. i Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. [...] Sp. z o.o. i Z. R. kwoty po 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA /Wa 88 /04 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. [...], po rozpatrzeniu odwołania G., C. i R. R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa: uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] odmawiającą w postępowaniu wznowieniowym uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] września 1999r nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 1999r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. R. pozwolenia na budowę budynku biurowo – usługowo – handlowego z garażem podziemnym na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. róg I. w W. i jednocześnie orzekł o uchyleniu wymienionych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 1999r. nr [...] oraz odmówił Z. R. wydania pozwolenia na budowę budynku biurowo – usługowo – handlowego przy ul. P. róg I. w W. Organ naczelny uznał, że jakkolwiek legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca nr [...] była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] marca 2001r. [...] oddalił skargę G., C. i R. R., to jednak decyzja z dnia [...] czerwca 1999r. o pozwoleniu na budowę "wydana została w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, oparty na nieaktualnym podkładzie geodezyjnym", co nie było znane Sądowi. W związku z tym jakkolwiek ocena Sądu jest wiążąca, to "Po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, iż jedyną różnicą w tym materiale pozostaje wspomniana mapa, a konkretnie konstrukcja budynku skarżących. Ocena tej zmiany pod kątem ustalenia, czy może mieć ona wpływ na zmianę parametrów, które posłużyły do obliczeń w procesie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma decydujące znaczenie w sprawie". Ujawniona przez skarżących mapa "stanowi niewątpliwie nowy dowód w sprawie", który wykazał, że "Pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 1999r. zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu, sprzeczny z decyzjią o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie wymogów zachowania odległości i nasłonecznienia obiektów budowlanych. Mapa ta, nieznana Sądowi, pozwoliła na dokonanie nowych ustaleń i na nową merytoryczną ocenę weryfikowanej decyzji. Organ podkreślił, że co do odległości i nasłonecznienia budynków sporządzone zostały dwie różniące się od siebie opinie architektów. Uznał za prawidłowo sporządzoną i przekonującą opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego J. F., bo wskazano w niej "prawidłowe odległości pomiędzy budynkami oraz dokonano określenia kąta, pod jakim promienie słoneczne będą oświetlać elewację zachodnią budynku skarżących". Natomiast "Opinia T. Z. zdaje się odnosić jedynie do pokoi na trzeciej kondygnacji". Decyzję tą doręczono skarżącemu adresując ją: Z. R. A. [...], ul. P. [...], [...] W. Opisaną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: A. [...] spółka z o. o. i Z. R. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Skarżący zarzucili, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu z art. 148 kpa, bo "Państwo R. na dzień wydania decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę tj. [...] czerwca 1999r. byli w posiadaniu mapy sporządzonej w dniu 22 lutego 1999r., dla celów inwentaryzacji swojego budynku, którą to złożyli do Urzędu Gminy W. w dniu 12 marca 2001r." Zarzucili również, że organ odwoławczy uznał "samowolę budowlaną Państwa R. za ocenę stanu faktycznego mającego według nieprawidłowej interpretacji przepisów przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wpływ na wydane wcześniej dla Pana R. pozwolenie na budowę". Skarżący załączyli do skargi opinie dr inż. arch. J. K., z której wynika, że "naniesione na nową mapę (sporządzoną przez Państwa R. inwentaryzację powykonawczą) schody zewnętrzne i loggio – tarasy, kubatury klatek schodowych ponad przyziemiem – nie mają żadnego wpływu na liczenie odległości między budynkami w związku z problematyką oświetlenia światłem dziennym, a także zapewnienia prawidłowego nasłonecznienia". Według skarżących decyzja organu odwoławczego "jest oparta na stwierdzeniach niezgodnych z rzeczywistym stanem naniesień na mapach w zakresie odległości inwestycji od budynku skarżących (str. 5) uzasadnienia, a także na stwierdzeniach niezgodnych z projektem budowlanym w zakresie przyjętych wysokości projektowanego budynku". W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia [...] czerwca 2004r. ujawnił, że na wniosek Z. R. Starosta Powiatu W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz A. [...] spółki z o. o., że decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym. Pierwotny inwestor Z. R. jest stroną w postępowaniu nieważnościowym, bo do niego jest adresowana zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W obszernym piśmie procesowym z dnia 4 marca 2005r. pełnomocnik G., C. i R. R. przyłączył się do stanowiska organu odwoławczego i przedstawił swoją interpretację okoliczności sprawy stwierdzając m.in. " W trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była znana Państwu R." i dlatego "nie mogli podnieść (...) zarzutów dotyczących niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z tą decyzją" oraz że "zobaczyli tę dokumentację dopiero na rozprawie". W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2005 r. drugi pełnomocnik G., C. i R. R. – W. R. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji powołując się na treść ekspertyz: mgr inż. arch. J. F. z marca 2001 r. oraz mgr inż. A. S. z września 2004 r. Na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. pełnomocnik skarżących złożył decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji dnia [...] marca 1992 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej W. R. na budowę budynku dwu-rodzinnego, wolnostojącego z garażem na działce nr ew. [...] przy ul. P. w W. Podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji było ustalenie, że zabudowa narusza przewidziane przez prawo minimalne odległości od granic sąsiednich działek. Pełnomocnik skarżących złożył również decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. przenosząca przedmiotowe pozwolenie na budowę z Z. R. na rzecz A. [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. [...] Sp. z o.o. i Z. R. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a nadto organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Dość obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadniczej części sprowadza się do przytoczenia stanowiska autora wniosku o wznowienie postępowania. Własne ustalenia organu są natomiast enigmatyczne, a wyciągnięte z nich wnioski niejasne i miejscami nawet sprzeczne. Najistotniejsze jest jednak to, że w postępowaniu obu organów roi się wręcz od błędów, które należy wytknąć odpowiedniej kolejności nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, nie zostało ustalone czy wniosek o wznowienie postępowania "w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie pozwolenia na budowę", złożony w dniu [...] marca 2001 r., został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Od tego ustalenia zależy ocena dopuszczalności wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2002 r. o wznowieniu postępowania w tej sprawie i merytorycznego badania przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty (art. 149 § 1 i § 2 kpa). Uchybienie terminu z art. 148 § 1 kpa skutkuje, bowiem odmową wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Dokonując ustaleń w tej kwestii, najpierw organ I instancji, a następnie organ odwoławczy winien zwrócić uwagę, że wniosek ten wpłynął zaledwie 7 dni po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie [...], że skarżący C. i R. R. oraz ich pełnomocnik radca prawny P. G. byli obecni na rozprawie w dniu 2 marca 2001r. i zapewne słyszeli ustne motywy przyczyn oddalania ich skargi, a jeżeli nie byli na ogłoszeniu wyroku, to uczynili to na własne ryzyko i że w tej sprawie pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 7 października 1999 r. Zastanawiające jest, dlaczego na rozprawie w dniu 2 marca 2001 r. obecni skarżący i ich pełnomocnik nie ujawnili mapy sporządzonej w dniu 22 lutego 1999 r. dla celów inwentaryzacji budynku G., C. i R. R. i dlaczego nie wnosili o odroczenie rozprawy, jeżeli dopiero w trakcie jej trwania "zobaczyli dokumentację", jak twierdzi ich pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 4 marca 2005r. Skoro brak jest podstaw do przyjęcia, że ustanowiony w dniu 7 października 1999 r. pełnomocnik skarżących w tej sprawie, nie dochował należytej staranności, to musiał wiedzieć, że są dwie mapy geodezyjne różniące się od siebie, tzn. ta z dnia 22 lutego 1999r. będąca w posiadaniu Państwa R. i ta, którą wykorzystano w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z wniosku Z. R. Już sama treść wniosku o wznowienie postępowania winna zmusić oba organy do szczegółowej jego analizy. Pełnomocnik skarżących stwierdza w nim najpierw, że "w trakcie rozprawy Sąd wyjął z akt sprawy i okazał stronom mapę stanowiącą najprawdopodobniej część dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora" i następnie uznaje, że w trakcie tej rozprawy "został ujawniony nowy istotny dla sprawy dokument potwierdzający, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie dokumentacji niezgodnej ze stanem faktycznym", a na koniec konkluduje, że "Wnioskodawcy są w posiadaniu mapy zasadniczej sporządzonej w dniu 22 lutego 1999r., na której został naniesiony w sposób prawidłowy budynek wnioskodawców, prawidłowo zostały określone odległości tego budynku od granicy". Nadto to ostatnie stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1992r. nr [...] wydanej na rzecz W. R. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w demokratycznym państwie prawa nie do przyjęcia jest skuteczne wytykanie sąsiadowi naruszenia przepisów o odległości budynków od granic działek, jeżeli samemu przepisy te się naruszyło. Konstytucyjna zasada równości wszystkich stron postępowania nie daje przywilejów stronie, która pierwsza naruszyła obowiązujące prawo. Po drugie, w przypadku złożenia przez strony sprzecznych ze sobą opinii organ winien bardzo dokładnie ocenić ich treść nie wyłączając dokonania własnych oględzin czy też dopuszczenia dowodu z opinii trzeciego biegłego i przeprowadzenia konfrontacji biegłych na rozprawie administracyjnej. Stwierdzenie, że "opinia T. Z. zdaje się odnosić jedynie do pokoi na trzeciej kondygnacji" nawet w minimalnym stopniu nie spełnia wymogu wykazania, dlaczego opinii tej odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3Kpa). Nadto organ odwoławczy pominął wyjaśnienia mgr inż. arch. T. Z. zawarte w pismach z dnia 26 kwietnia 2001r., w których stwierdza m.in., że różnica między mapami "wynika nie ze złej jakości pracy sporządzających ją geodetów, a samowoli budowlanej dokonanej przez wnioskodawców po przekazaniu budynku do eksploatacji. Samowola ta polega na wybudowaniu dodatkowej kondygnacji mieszkalnej (obecnie budynek ma trzy kondygnacje), oraz dobudowie podcieni od strony zachodniej". Tak samo twierdzi Z. R. w piśmie z dnia 10 maja 2001r. Na potrzeby postępowania sądowego zostały sporządzone kolejne dwie opinie rzeczoznawców budowlanych: J. K. i A. S., które wzajemnie wykluczają się, co do wniosków końcowych. W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2004r. pełnomocnik G., C. i R. R. wręcz stwierdza, że "opinia J. K. jest (...) nieprawdziwa w zakresie wykonanej linijki słońca". W niniejszej sprawie zostały sporządzone cztery opinie i dwie z nich zaprzeczają pozostałym. Sytuacji takiej nie można tolerować, bo istnieje podejrzenie, że treść tych opinii zależała od tego, która strona zleciła ich wykonanie. Po dokonaniu bardzo wnikliwej analizy tych opinii organ odwoławczy winien rozważyć czy nie zachodzi przypadek uzasadniający wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Spowodowanie złożenia odpowiedniego wniosku w tej sprawie nie jest zależne od wyniku ustaleń, co do zachowania terminu z art. 148 § 1 kpa. Natomiast pozostałe uwagi i zastrzeżenia będą wiązały organ tylko, jeżeli podanie o wznowienie zostało złożone w terminie. Po trzecie, organ odwoławczy uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, której adresatem nie był już Z. R. Skoro ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002r., Starosta Powiatu W. przeniósł pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 1999r. na inny podmiot to nie można było odmówić Z. R. "pozwolenia na budowę budynku biurowo –usługowo – handlowego przy ul. P. róg I. w W.". Rozstrzygnięcie takie nie eliminuje, bowiem tego pozwolenia w odniesieniu do A. [...] Sp. z o. o. Po czwarte, organ odwoławczy winien wiedzieć, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, "której legalność została potwierdzona tym wyrokiem, tylko w przypadku zaistnienia zdarzeń powstałych wyłącznie w samym postępowaniu administracyjnym, które istniały, a o których Sąd nie wiedział w dacie wyrokowania. W innym przypadku dopuszczalne jest jedynie wznowienie postępowania sądowego. Po piąte, organ odwoławczy popadł w sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem. Stwierdził, bowiem, że "Z porównania mapy dostarczonej przez skarżących, która stanowi załącznik do wniosku o wznowienie postępowania z mapą, będącą załącznikiem do inkryminowanego pozwolenia na budowę wynika, iż na tej ostatniej, w budynku, będącym własnością skarżących, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji – nie naniesiono schodów zewnętrznych i loggii. W ocenie organu odwoławczego mapy te nie wykazują innych różnic. Nie różni się, bowiem usytuowanie samej inwestycji na działkach o nr ew. [...], a zatem, nie może ulec zmianie ocena odległości budynku od tych granic. Kluczową kwestią jest, zatem ustalenia, czy usytuowanie loggii i tarasów w budynku wnioskodawców wpływa na sposób obliczenia odległości i wymiarów...", Jeżeli "nie może ulec zmianie ocena odległości budynku", to należało wykazać, że sposób obliczenia" ma znaczenie dla oceny odległości i dlaczego. Nadto kwestia "usytuowania loggii i tarasów" nie została wyjaśniona w kontekście stwierdzeń mgr inż. arch. T. Z. zawartych w pismach z dnia 26 kwietnia 2001r. Jeżeli wnioskodawcy faktycznie dopuścili się samowoli budowlanej, to należało wyjaśnić okoliczności powstania mapy zasadniczej sporządzonej w dniu 22 lutego 1999r. i dlaczego została ona złożona do Urzędu Gminy W. dopiero w dniu 12 marca 2001r. czyli po wyroku w sprawie [...] i po złożeniu przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. Oceny odległości, wysokości i zacienienia dokonał Sąd i tak długo jak nie wyjdą istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ocena ta nie może być skutecznie kwestionowana stosując różne "sposoby obliczania odległości i wymiarów". Nadto musi być pewność, że nowa okoliczności lub dowody są prawdziwe, a nie sfabrykowane na potrzeby legalizacji samowoli lub wznowienia postępowania. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji uznał, że "dodatkowe elementy przedstawione na mapie załączonej przez wnioskodawców nie powodują zmniejszenia odległości pomiędzy budynkami" odmienna ocena organu odwoławczego nie może ograniczać się do stwierdzenia, że jest inaczej. Musi być poprzedzona pełną analizą, z której będzie wynikać, że jest inaczej. Nadto opinie rzeczoznawców budowlanych są tylko dowodami w sprawie, które nie zwalniają organu od obowiązku przeprowadzenia własnych ustaleń i sprawdzenia metod sposobu i wyników obliczeń zawartych w tych opiniach. Wykazane uchybienia powodują, że nie jest możliwa właściwa sądowa kontrola zaskarżonej decyzji. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.