VII SA/Wa 880/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Aneta Żak (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 lutego 2023 r. nr 31/2023 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2023 r. nr 31/2023 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: MWINGK), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej: p.g.i.k., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 grudnia 2022 r. nr 598/2022, aktualizującą z urzędu ewidencję gruntów i budynków (dalej: egib) poprzez wykreślenie wpisu podmiotu P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) jako władającego działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położoną na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zawiadomieniem z 3 czerwca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego władania P. S.A. nieruchomością stanowiącą ww. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z 19 grudnia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie wpisu podmiotu P. S.A. z siedzibą w W. jako władającego działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położoną na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, uzasadniając to rozstrzygnięcie brakiem tytułu prawnego skarżącego do ww. działki. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją MWINGK decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, uznając, że jest ona prawidłowa. MWINGK wyjaśnił, że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie wykazał, iż dla działki ewidencyjnej nr [...] została założona księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel widnieje Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Księga wieczysta nie zawiera żadnych innych wpisów dotyczących własności czy ograniczonych praw rzeczowych związanych z przedmiotową działką. Jednocześnie, jak wyjaśnił organ, w egib jako właściciela ww. działki wskazano Skarb Państwa, zaś jako władającego P. S.A., a podstawę tych wpisów stanowił operat odnowienia ewidencji gruntów i budynków przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 11 lipca 1994 r. pod nr [...]. W rejestrze gruntów dla obrębu [...] w jednostce rejestrowej nr [...] jako władającego wpisano podmiot Dyrekcja Okręgowa [...] z siedzibą w W.. Przedmiotowy wpis wynika z protokołu ustalenia granic oraz właścicieli lub osób władających nieruchomościami, położonych na obszarze administracyjnym miasta Warszawy obręb [...] z listopada/grudnia 1993 r. Protokół został sporządzony w ramach ww. operatu odnowienia, w protokole nie został przywołany dokument potwierdzający tytuł władania. Z kolei w roku 2002 w egib została zmieniona nazwa podmiotu władającego z Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] na P. Spółka Akcyjna. MWINGK stwierdził następnie, że organ I instancji prawidłowo wskazał, iż pod pojęciem władającego należy rozumieć podmiot dysponujący gruntem z woli właściciela w ramach tytułu uzyskanego od właściciela w odpowiednim dokumencie prawnym, a protokół ustalenia stanu władania nie jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisów w egib, o którym mowa w art. 24 ust. 2b p.g.i.k. Ustosunkowując się w odniesieniu do treści art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k. do argumentacji odwołującego się, w ramach której zostało podniesione, że P. włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania, organ odwoławczy stwierdził, że ww. przepis nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż nieuregulowany stan prawny w znaczeniu przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków, o którym mowa w ostatnio powołanym przepisie, to stan, który spełnia kryteria zawarte w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy, tj. nieruchomość nie ma księgi wieczystej, nie ma zbioru dokumentów, ani żadnych innych dokumentów, na podstawce których można ustalić właścicieli. Z tych względów za nietrafiony MWINGK uznał argument strony podnoszącej, że z uwagi na władanie przez nią ww. działką na zasadach samoistnego posiadania powinna być nadal wykazana jako władający bądź gospodarujący gruntami, które zgodnie z zapisami księgi wieczystej stanowią własność Skarbu Państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MWINGK z 17 lutego 2023 r. wniosły P. S.A. w W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, wprowadzone zmiany polegające na aktualizacji danych poprzez wykreślenie wpisu nie mają umocowania w stanie prawnym i faktycznym sprawy, gdyż brak jest w nim możliwości podejmowania z urzędu postępowania w celu wykreślenia podmiotu wpisanego zgodnie z obowiązującymi w dacie wpisu przepisami, figurującymi od kilkudziesięciu lat w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wyjaśnił, że został wpisany w operacie odnowienia ewidencji gruntów i budynków, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 11 lipca 1994 r. pod nr [...], gdzie figurowała działka nr [...] z obrębu [...], do której na podstawie protokołu ustalenia stanu władania wpisano jako władającego Centralną Dyrekcję Okręgową [...] w W., przy czym w pozycji właściciela do tej działki byli wpisani: dwie osoby fizyczne, Skarb Państwa i właściciel nieznany. Następnie, w 2002 r., w egib zastąpiono wpis Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] w W. wpisem P. Spółka Akcyjna na podstawie wniosku P. S A. z 12 maja 2001 r. - jako następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego P.. W roku 2006, podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, z działki nr [...] została wydzielona m.in. działka nr [...], i pozostawiono wpis Skarbu Państwa jako właściciela. Na mapie ustalenia stanu władania z opracowania [...] zaznaczono, iż przez teren działki nr [...] ówcześnie przechodził tor kolejowy i stąd wykazano użytek w "Tk" - tereny kolejowe. Pomimo, iż w 2009 r. w ewidencji dokonano zmiany - do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wpisano numer księgi wieczystej [...], co udokumentowało wpis własności Skarbu Państwa do tej działki - jednak wpis władania P. S.A. do działki nr [...] pozostawiono w tym czasie bez zmian. W odniesieniu do tych ustaleń skarżący zarzucił organom brak wyjaśnienia w wydanych decyzjach, jakie zmiany w zakresie stanu faktycznego czy prawnego, które nastąpiły po roku 2009 skutkowały koniecznością wykreślenia z urzędu skarżącego z ewidencji. Kwestionując możliwość wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu skarżący wskazał, że organy nie zauważyły, iż wpis władającego jest wpisem, który w przedmiotowej ewidencji istnieje co najmniej od 1994 r. Zdaniem strony, pozostawienie istniejącego wpisu nie narusza obecnie obowiązującego przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k. Organy nieprawidłowo przyjęły, że można z urzędu aktualizować wpisy, które były prawidłowo wprowadzone do ewidencji, pomimo, iż od czasu ich wprowadzenia nie nastąpiły żadne zmiany, które mogłyby mieć za podstawę wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego. Z tego względu, zdaniem skarżącego, istnieją podstawy do umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł ponadto, że powołanie się przez organy na przepisy rozporządzenia niezidentyfikowanego miejscem publikacji i datą jego uchwalenia, narusza podstawowe zasady kodeksu postępowania administracyjnego, m. in. art. 107 § 1 k.p.a., gdyż uniemożliwia to skarżącemu odniesienie się do przepisu, który nie został poprawnie oznaczony w treści decyzji. Organy naruszyły także art. 77 § 1 oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem ww. przepisów, a materiał zebrany w sprawie nie został należycie rozpatrzony i oceniony w kontekście przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę MWINGK wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosi o uznanie skargi za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż objęte nią decyzje organów obu instancji, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie zostały wydane z naruszeniem prawa, opierają się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i jego niewadliwej ocenie prawnej, którą Sąd podzielił jako trafną. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu wpisu podmiotu: P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., wykazanego jako władający (inny rodzaj władania) do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej na terenie dzielnicy [...] m.st. Warszawy, utrzymanego w mocy przez MWINGK zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, zasady dokonywania aktualizacji egib w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały przez organ odwoławczy kompleksowo i prawidłowo wyłożone. Z uwagi na to, że spornością w tej sprawie objęta jest zarówno kwestia możliwości prowadzenia w tej sprawie przez organy postępowania z urzędu, zasad rządzących postępowaniem w sprawie aktualizacji egib, jak i merytoryczna zasadność dokonanej mocą decyzji organu I instancji aktualizacji egib, Sąd za zasadne uznaje przypomnieć, że przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 p.g.i.k.). Jak prawidłowo wyjaśnił MWINGK w zaskarżonej decyzji, dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan ustalony w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Sąd zauważa, że nie inaczej te kwestie postrzega skarżący, przyznając we wniesionej skardze, że przepisy p.g.i.k. nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów, dlatego organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, lecz wyłącznie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Podkreślić trzeba, że ów cel postępowania aktualizacyjnego koresponduje z wynikającym z art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.i.k. obowiązkiem organów dokonywania z urzędu aktualizacji informacji zawartych w egib, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji. W odniesieniu do treści tego przepisu Sąd stwierdza, że na gruncie tej sprawy aktualizowały się warunki do wszczęcia postępowania z urzędu. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, nie stało na przeszkodzie do wszczęcia postępowania z urzędu w żadnej mierze to, że wykreślony decyzją organu I instancji z 19 grudnia 2022 r. wpis był wpisem istniejącym w egib od 1994 r., skoro przedmiotem tego postępowania jest aktualizacja egib. Skoro zaś podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodzie z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, to kluczowe dla wyniku sprawy było jedynie ustalenie w tej sprawie, czy pozostawienie spornego wpisu w aktualnych realiach prawnych dotyczących spornej działki było uzasadnione, a ocenę tę organy były uprawione podjąć w postępowaniu wszczętym z urzędu. Na gruncie tej sprawy zaszła przesłanka do aktualizacji egib w związku z ustaleniem, że dla działki ewidencyjnej nr [...] została założona księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a ponadto wykazuje się w niej właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (art. 21 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k.). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji oprócz właściciela ujawnia się inne podmioty, ale tylko takie, które mają te nieruchomości w swoim władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Innymi słowy, w przypadku gdy nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ujawnieniu w ewidencji, obok właściciela, podlega tylko taki podmiot, który włada taką nieruchomością zgodnie z zasadami i formami prawnymi władania uregulowanymi w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Podmioty władające nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez tytułu prawnego, nie są i nie mogą być ujawnione w ewidencji gruntów. Pod pojęciem władającego, o którym mowa w treści art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k. należy rozumieć podmiot dysponujący gruntem z woli właściciela w ramach tytułu uzyskanego od właściciela w odpowiednim dokumencie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie stwierdza, że stanowisko to w całości odpowiada poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji oraz ugruntowanym w tym zakresie poglądom judykatury (zob., przykładowo, wyroki NSA z 16 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 273/19; z 6 października 2020 r., sygn. I OSK 3149/19; z 9 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 3553/18), w związku z czym odmienne zapatrywanie strony skarżącej na powyższą kwestię dotyczące wykładni ww. przepisów uprawnionych podstaw do uwzględnienia skargi nie daje. Nie można bowiem pomijać, jak podkreśla NSA w ww. wyrokach, że choć w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b p.g.i.k. ustawodawca odwołuje się do pojęcia władania, to równocześnie pojęcie to doprecyzowuje poprzez wskazanie w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k., że w tym przypadku chodzi o władanie (lub gospodarowanie) w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (czyli władanie oparte o tytuł prawny wynikający z tych przepisów), zaś w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k. chodzi o władanie na zasadach samoistnego posiadania. W odniesieniu do tych regulacji należy przyjąć, że w zakresie podmiotowym regułą jest ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków właścicieli nieruchomości, zaś odstępstwo od niej stanowią nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tylko bowiem w przypadku tych nieruchomości, dla których nie można ustalić właściciela ze względu na brak odpowiednich dokumentów (m.in. księgi wieczystej czy zbioru dokumentów), ujawnia się osoby lub inne podmioty władające tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (zob. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k. oraz § 11 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm./, dalej jako: rozporządzenie egib, w świetle którego ewidencja obejmuje dane dotyczące, alternatywnie, właścicieli albo samoistnych posiadaczy). Przepisy te, niewadliwie zinterpretowane w objętych skargą decyzjach, zostały również prawidłowo przez organy zastosowane. Bezsporne w sprawie pozostaje bowiem ustalenie, że skarżący w dacie podejmowania zaskarżonych rozstrzygnięć nie dysponował już żadnym tytułem prawnym do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w szczególności nie został ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jako podmiot władający nieruchomością lub gospodarujący nią w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Z tych względów nie można podzielić stanowiska skarżącego, wedle którego pozostawienie istniejącego przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej wpisu nie narusza obecnie obowiązującego przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k. Nie budzi też wątpliwości, że skarżący nie powinien być ujawniony w egib na zasadzie wynikającej z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.i.k., gdyż okoliczności faktyczne tej sprawy nie odpowiadają dyspozycji tego przepisu. Niewadliwie organy stwierdziły wobec powyższego, że istniejący dotychczas wpis nie może pozostać niezaktualizowany. Trafnie także organy wyjaśniły skarżącemu, że toczące się postępowanie dotyczące potwierdzenia nabycia przez skarżącego z mocy prawa użytkowania wieczystego działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowiło w tej sprawie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji egib, słusznie zauważając, że korzystna dla strony ostateczna decyzja administracyjna potwierdzająca nabycie tego prawa stanowić będzie uprawnioną podstawę do dokonania przez organ odpowiedziany za prowadzenie egib kolejnej aktualizacji ewidencji, stosownie do aktualnego stanu prawnego dotyczącego tej działki. Mając na uwadze wskazany wyżej stan prawny, obowiązujący w dacie wydania objętych rozpoznawaną skargą decyzji, jak również okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że dokonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez skreślenie w niej wpisu ujawniającego P. S.A. jako podmiot władający działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położoną na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy było uzasadnione. Nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały sporządzone i uzasadnione z respektowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powołanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 19 grudnia 2022 r. na "§ 12 pkt 1 rozporządzenia egib", tj. z pominięciem wskazania pełnej nazwy aktu prawnego, do którego odwołał się organ, było uchybieniem, które, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Do powzięcia powyższego wniosku uprawnia zauważenie, że chodzi o przepis rangi podustawowej, wykonawczy, powołany przez organ uzupełniająco wobec równocześnie podanej przez organ regulacji ustawowej (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k.), jak i to, że jego powołaniu w uzasadnieniu decyzji towarzyszyło sprecyzowanie, o czym przepis ten stanowi. Zważywszy na powyższe, nie można zgodzić się ze skarżącym, że uniemożliwiło mu to odniesienie się do stanowiska organu. Sąd zauważa, że przyjęciu, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, sprzeciwia się również okoliczność, że rozpoznawana skarga, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego (radcę prawnego), jako środek odwoławczy od decyzji MWINGK, w której już w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśniono, jaki akt prawny został objęty skrótem "rozporządzenie egib", nie zawiera żadnych zarzutów merytorycznie odnoszących się do treści § 12 pkt 1 tego rozporządzenia. Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.