VII SA/Wa 882/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. N. i R. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz B. N. i R. N. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], w związku z zażaleniem B. N. i R. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...], nieuzgadniające pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego przy ul. [...] w B. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego przy ul. [...] w B.; powołując się na wnioski z oględzin obiektu przeprowadzonych przy udziale współwłaściciela w dniu 7 sierpnia 2015 r. uznał, że pomimo uszkodzenia substancji materialnej, nieruchomość wnioskowana do rozbiórki zachowała wartości zabytkowe; stwierdzono, iż zabytek ten został wzniesiony zapewne na przełomie XIX i XX wieku, przed 1945 r. (według wiedzy właściciela) w obiekcie znajdowała się rzeźnia; budynek ten posiada znaczne wartości architektoniczne i historyczne; [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, iż szczególnie wartościowa z punktu widzenia konserwatorskiego jest bryła zabytku oraz stosunkowo bogata dekoracja architektoniczna elewacji północnej. Zażalenie na to postanowienie złożyli B. N. i R. N.. 3. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie do art. 8 ustawy z dnia 18marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków (w formie wymaganej przepisami prawa) – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. Z informacji zawartych w piśmie Urzędu Gminy w B. z dnia 10 stycznia 2015 r. [wynika], że dla przedmiotowej gminy nie została jeszcze założona ewidencja w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Organ pierwszej instancji udokumentował, iż obiekt ten znalazł się w tym wykazie zabytków; figuruje w nim dawna gospoda przy ul. [...] w B.. Z informacji uwidocznionych na karcie adresowej przedmiotowej nieruchomości, gdzie wskazano, iż obecny dom mieszkalny pełnił dawniej funkcję restauracji wynika, iż obiekt ten winien być identyfikowany z ww. budynkiem ujętym w wykazie. Organ stwierdził, że w świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ konserwatorski rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru. Zdaniem organu, kamienica przy ul. [...] w B. wzniesiona została - według informacji zamieszczonych w karcie adresowej tego zabytku nieruchomego - w II połowie XIX w. Obiekt zachował historyczną bryłę budynku pierzejowego, która pozostaje nadal czytelna (pomimo powojennej rozbudowy w głąb działki), oraz formę elewacji frontowej. O wartościach zabytkowych nieruchomości świadczy harmonijna kompozycja powyższej ściany zewnętrznej oraz przemyślane zastosowanie historyzującego wystroju architektonicznego fasady w postaci: ryzalitu środkowego, pilastrów zdobionych płycinami, boniowania pasowego w obrębie parteru tworzącego pseudoarkady zamknięte łukiem koszowym, cokół, gzymsy, trójkątny szczyt. Z uwagi na walory artystyczne, obiekt ten odgrywa istotną rolę w krajobrazie kulturowym miejscowości i jego zachowanie leży w interesie społecznym. Organ zażaleniowy, badając kondycję substancji tego budynku, przeanalizował opinię dotyczącą stanu technicznego nieruchomości autorstwa mgr. inż. S. Z., która znajdowała się w projekcie załączonym przez strony do wniosku skierowanego do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Autor opracowania wskazał, iż ściany fundamentowe są zamoknięte, ściany osłonowe oraz nośne posiadają spękania oraz ubytki zaprawy, w obrębie stropu nad piwnicą występują ugięcia oraz korozja zbrojenia, stropy drewniane z kolei objęte są korozją biologiczną i również wykazują ugięcia; konstrukcja dachu jest w wielu miejscach zniszczona, zaś nadproża stalowe i ceglane posiadają duże ugięcia oraz są mocno skorodowane. Powyższy materiał dowodowy, zdaniem organu, nie może stanowić podstawy merytorycznej do stwierdzenia, iż obiekt nadaje się wyłącznie do rozbiórki. Budynek ten zachował całokształt historycznej bryły i formy. W powyższej opinii nie stwierdzono, że zabytek ten jest w stanie zagrożenia katastrofą budowlaną bądź że remont tej kamienicy jest niemożliwy, z technicznego punktu widzenia. Mgr. inż. S. Z. nie przeanalizował możliwości podjęcia przy tej nieruchomości prac naprawczych, obejmujących niezbędne wzmocnienia elementów konstrukcyjnych, wprowadzenie skutecznych izolacji, zastosowanie środków biobójczych, wymianę elementów najbardziej skorodowanych. Organ zaznaczył, iż spostrzeżenia autora opracowania odnośnie stopnia zniszczenia substancji materialnej omawianej kamienicy zostały potwierdzone podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 7 sierpnia 2015 r. przy udziale strony oraz odnotowane w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. A zatem, organ ten nie orzekał wbrew twierdzeniom zawartym w tej opinii. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ pierwszej instancji wskazał, iż budynek przeznaczony do rozbiórki zachował swoje wartości zabytkowe pomimo częściowego zniszczenia jego materialnej substancji, i ocenę tę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyli B. N. i R. N.; domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie: 1) art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i dokonywanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, obejmujących: a) kwestię umieszczenia budynku w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, b) kwestię stanu technicznego budynku, co wyraża się w autorytatywnym wyrażaniu poglądów sprzecznych z dowodami zgromadzonymi w toku postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę (Opinia dotycząca stanu technicznego budynku, autorstwa mgr inż. S. Z.), c)– które to sprzeczne ustalenia w zakresie historii i wykorzystania budynku uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, d) art. 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie powołania biegłego celem wyjaśnienia w jakim stanie znajduje się budynek, czy może być remontowany czy też należy go rozebrać – które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2015 r. nieuzgadniające pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego przy ul. [...] w B.. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. 8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stwierdzić należy, że dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem nie może być dokonywana dowolnie, lecz w określonej kolejności. W pierwszej kolejności dokonywana jest kontrola zaskarżonej decyzji oraz postępowania, które ją poprzedziło - pod względem ważności, czyli sprawdzenia, czy nie zaistniały wady powodujące nieważność decyzji. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny kontroluje przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, a dopiero w ostatniej kolejności należy badać przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2005, s. 460-461). Niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 1981 r. SA 910/80 ONSA 1981, nr 1, poz. 7 zauważył, że ustalenie, iż okoliczności te [okoliczności faktyczne] nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i powinno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji ... - obecnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. A zatem, podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje przestrzeganie przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego w ostatniej kolejności, po uprzednim zbadaniu przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego, a zatem również niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia zasadniczych okoliczności stanu faktycznego sprawy. 9. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym organ naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, co wskazał MKiDzN w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a co wynika z akt sprawy, że z informacji zawartych w piśmie Urzędu Gminy w B. z dnia 10 stycznia 2015 r. wynika, że dla Gminy [...] nie została jeszcze założona "ww. ewidencja w rozumieniu aktualnego brzmienia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jednocześnie, organ pierwszej instancji udokumentował, iż obiekt ten znalazł się w ww. wykazie zabytków. W przedmiotowym zbiorze figuruje dawna gospoda przy ul. [...] w B.." Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) – "Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy." Zgodnie zaś z art. 7 tej ustawy – "W terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków." Skoro ustawa ta weszła w życie z dniem 5 czerwca 2010 r., a MKiDzN w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że dla przedmiotowej gminy nie została jeszcze założona ewidencja w rozumieniu aktualnego brzmienia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to istotne wątpliwości budzi, co podnieśli skarżący w skardze, czy budynek skarżących rzeczywiście został umieszczony w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu wynika, że pod poz. 547 figuruje "dawna gospoda" przy ul. [...], przy czym w wykazie nie ma dokładnego adresu (numeru); pozycja [...] znajduje się po zamieszczonym pod pozycją [...] domem przy ul. [...] nr [...] a przed wskazanym w pozycji [...] domem przy ul. [...], co pozwala uznać, że powinna ona nosić numer pomiędzy [...] a [...], gdy tymczasem nieruchomość stron ma niewątpliwie nr [...]. Ponadto, z książki historyka B., dr. B. P. wynika, że w miejscowości tej przed wojną znajdowały się dwie restauracje (gospody), które jak wynika z materiału zdjęciowego, nie są tożsame z budynkiem skarżących. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w sprawie nie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych. Jeśli zatem organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie dokonał w sprawie precyzyjnej identyfikacji budynku skarżących okoliczności (dawna gospoda przy ul. [...] – bez numeru – w B., kamienica przy ul. [...] w B., nieruchomość skarżących przy ul. [...] w B.), jak również w sposób nie budzący wątpliwości nie ustalił, czy nieruchomość skarżących została wpisana do jakiejkolwiek ewidencji czy rejestru, badanie ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. 10. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe, w szczególności powinien dokonać prawidłowej identyfikacji historycznej i miejscowej nieruchomości skarżących, której dotyczy sprawa niniejsza (ustalenia w zakresie historii, lokalizacji i wykorzystywania budynku), ustalić, czy nieruchomość ta jest wpisana do rejestru zabytków, czy do jakiejkolwiek ewidencji, jak również precyzyjnie ustalić obecny stan techniczny pod kątem ewentualnych walorów, które powinny być chronione przez organ konserwatorski, aby można było ocenić, czy jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżących, jak również organ powinien wziąć pod uwagę znajdującą się w aktach sprawy opinię wykonaną na zlecenie inwestorów, która dotyczy aktualnego stanu technicznego budynku. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.