VII SA/Wa 883/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania parkingu na działce nr ew. [...]obr [...] w [...] przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał na brak przedmiotu postępowania dla organu nadzoru budowlanego, bowiem w wyniku utwardzenia nie powstała budowla, ani parking, co najwyżej nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu nie polegająca na wykonaniu robót budowlanych, której likwidacja może nastąpić na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu stwierdził nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na rażące naruszenie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. nr 998 poz. 1071), dalej kpa, polegające na nie ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w szczególności jaki charakter mają prace wykonane przez inwestora R. S. W ocenie organu nastąpiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu uniemożliwiającym subsumpcję stanu faktycznego pod określoną normę prawną, które to naruszenie należy kwalifikować, jako rażące. Po rozpoznaniu odwołania R. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana przedwcześnie. Organ wyjaśnił, że dokonując umorzenia postępowania PINB w [...] winien zgromadzić niezbędny materiał dowodowy, pozwalający na prawidłową kwalifikację przedmiotowych robót. Jak wynika z akt sprawy, wniosek Straży Miejskiej w [...] dotyczył zbadania legalności parkingu powstałego na działce nr ewid. [...] obr. [...], natomiast decyzja organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., umarzająca postępowanie, dotyczyła tylko działki nr ewid. [...] obr. [...], gdyż w dniu 15 kwietnia 2002 r., dokonano oględzin tylko tej działki. PINB w [...] przekazując sprawę Burmistrzowi Miasta [...] stwierdził się niewłaściwy do prowadzenia postępowania objętego dwiema działkami, jednak nie dokonał oględzin działki nr ewid. [...] obr. [...], więc nie dokonał klasyfikacji wykonanych na niej prac. W skardze do sądu administracyjnego skarżący R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podniósł, że w celu likwidacji błota na podwórku dokonał wysypania jednego samochodu grysu co nie stanowiło prowadzenia robót budowlanych i powstania budowli, których samowolne wykonanie uzasadniałoby ingerencję organów nadzoru budowlanego. Skarżący podniósł, że ewentualne naruszenia art. 7 i 77 kpa, a także 105 § 1 kpa przez organ nadzoru budowlanego nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga została uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania parkingu na działce nr ewid. [...] obr [...] położonej w [...] przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym z urzędu o stwierdzenie nieważności, które nie stanowi niejako trzeciej instancji postępowania zwykłego, a jedynie służy sprawdzeniu czy kontrolowana decyzja na dzień jej wydania nie dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organy wskazały na wadę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazując na rażące naruszenie przepisów postępowania, brak ustaleń faktycznych i przedwczesne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, a więc na naruszenie art. 7, 77 i 105 kpa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stanowienia prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie oczywiste. Przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa jest rzucającą się w oczy sprzecznością między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem, stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto należy wziąć pod uwagę charakter przepisu który został naruszony oraz skutki jakie wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne i ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9. 02. 05 OSK 1134/04 i I OSK 1617/09 z 30. 09. 2010 r.). Dokonując kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie odniósł tam wymienionych trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa do tejże decyzji. Powyższe nie pozwala Sądowi przyjąć, że organy dokonały prawidłowej oceny charakteru instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. Organy uznały bowiem, że samo naruszenie prawa wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stwierdzone przez organy naruszenia przepisów postępowania mogące skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu zwykłym będą skuteczne dla stwierdzenia nieważności decyzji jedynie, gdy noszą cechy rażącego naruszenia prawa. Nie jest bowiem dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że na działce [...] obr [...] miało miejsce utwardzenie powierzchni gruntu, którego nie można zakwalifikował jako roboty budowlane z art. 29 ust. 2 pkt 5 Ustawy Prawo budowlane, a więc utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymagające zgłoszenia i z tego względu postępowanie uznał, za bezprzedmiotowe. Organ ocenił, więc że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ zakończył sprawę, a decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. korzysta z waloru trwałości w tym samym stopniu co decyzja merytoryczna. Skarżący wskazywał w skardze, ze wprawdzie wywiózł ciężarówkę gresu na podwórko, ale celem zlikwidowania błota nie dla utwardzenie powierzchni gruntu czy też wykonania parkingu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że utwardzenia wykorzystywanego następnie do parkowania pojazdów, nie można zakwalifikować, jako budowę parkingu w rozumieniu ustawy, jak również za utwardzenie powierzchni na działkach budowlanych. Tym samym organ uznał te prace, za nie wymagające interwencji organu nadzoru budowlanego w tej konkretnej sprawie. Res indicata kontrolowanej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczy jedynie tożsamości spraw, a więc ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z danym stanem faktycznym stanowiło podstawę oceny prawnej, a ponadto między tymi samymi stronami. Tak więc gdyby miała miejsce budowa parkingu dla miejsc parkingowych do 10 stanowisk łącznie, konieczne byłoby uzyskanie zgłoszenia (art. 20 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a dla parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych konieczna byłaby decyzja o pozwoleniu na budowę. Gdyby zaś doszło do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymagane byłoby zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy). Res indicata nie dotyczy bowiem zmienionego stanu faktycznego sprawy. W sytuacji jednak, gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ miałby czynić ustalenia i dokonywać odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego niż uczynił to organ przed wydaniem decyzji kontrolowanej nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa, a tym samym o rażącym jego naruszeniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.