VII SA/Wa 884/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. M., K. K. i Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. M., K. K. i Z. M. solidarnie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2016r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. K., Z. M. i A. M. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2015r., Nr [...]znak: [...] [...],[...],[...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]marca 2015r., nr [...]znak: [...]– utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...]marca 2015r., nr [...]znak: [...]na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409) nakazał K. K., Z. M. oraz A. M. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w [...]przy ul. [...] oraz zarządził: 1) odłączenie ww. budynku od sieci infrastruktury technicznej, 2) rozbiórkę głowic kominowych ponad dachem, 3) zabezpieczenie w sposób trwały otworów okiennych i drzwiowych w parterze ww. budynku, 4) umieszczenie w widocznym miejscu na ww. budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania i wstępu do budynku. Ww. decyzji organ nadzoru budowlanego nadał rygor natychmiastowej wykonalności. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru pismem z dnia [...]listopada 2015r., znak: [...] [...],[...],[...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]z dnia [...]marca 2015r. Następnie decyzją z dnia [...]grudnia 2015r., Nr [...]znak: [...]stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]z dnia [...]marca 2015r., nr [...]znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po rozpoznaniu odwołania K. K., Z. M. i A. M. ocenił decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową. Organ drugiej instancji przywołał art. 156 § 1 k.p.a., podnosząc, że zaistnienie którejkolwiek z przewidzianych w nim przesłanek skutkuje stwierdzeniem nieważności badanej w tym trybie decyzji. Stwierdził, że dotknięta jest wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę prawną kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji był przepis art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Przepis art. 68 ustawy Prawo budowlane jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych problemów interpretacyjnych. Ma charakter bezwzględny, bo nie pozostawia organowi żadnej swobody w działaniu, a skutek jego zastosowania jest dość surowy, bo oznacza w istocie zakaz korzystania z nieruchomości. Z analizy tego unormowania wynika, że ma on zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania, na jego podstawie, może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Przy czym, z przepisu tego wynika także, że ustaleń dotyczących stanu technicznego obiektu (poprzedzających zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego) organ dokonuje na podstawie protokołu oględzin. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]przy współudziale współwłaściciela nieruchomości A. M. w dniu [...]września 2013r., dokonał oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], w [...]. W wyniku tych oględzin ustalono, że kontrolowany budynek jest budynkiem o konstrukcji drewnianej i elewacji z desek. Stropy są drewniane. Jest to budynek parterowy z poddaszem użytkowym mieszkalnym, niepodpiwniczony, posadowiony na podmurówce. Wybudowany został około 1910r. Dach budynku jest kryty papą, widoczne są ugięcia krokwi i połaci dachu od około 10 do 15cm. Kominy z cegły są popękane i grożą zawaleniem. Wątpliwość budzi konstrukcja nośna ścian. Z ekspertyzy technicznej opracowanej przez mgr inż. P. K. (uprawnienia budowlane nr [...]) z dnia [...]grudnia 2014r., dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]przy ul. [...] wynika, że parametry tego budynku wynoszą: powierzchnia zabudowy - około 180 m2, powierzchnia użytkowa około 226 m2, kubatura około 784 m2. Opis uszkodzeń został wykonany na podstawie oględzin technicznych przeprowadzonych w obiekcie. Z wniosków i zaleceń zawartych w ww. ekspertyzie wynika, że budynek należy przeznaczyć do rozbiórki. Zły stan techniczny elementów konstrukcji budynku stwarza zagrożenie dla mieszkańców. Pomieszczenia na poddaszu nie spełniają wymogów przeciw pożarowych zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie możliwości ewakuacji mieszkańców w razie pożaru, a dostosowanie ich do tych wymogów jest niewykonalne. Z załączonej do ww. ekspertyzy tabeli dotyczącej procentowego zużycia elementów budynku w stosunku do wartości nowo wznoszonego obiektu wynika, że elementy konstrukcyjne - fundamenty, ściany, mury konstrukcyjne a także kominy oraz więźba dachowa zużyte są w 60%. Pozostałe elementy takie jak np. ściany działowe, tynki, posadzki zużyte są w 100%. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników [...]Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015r. dotyczących ww. budynku mieszkalnego wynika, że istnieje pęknięcie ściany fundamentowej w narożniku północno-wschodnim. Brak jest możliwości oceny belki podwalinowej ze względu na to, że jest obita deską. Ściana fundamentowa od podwórka posiada liczne spękania pionowe. W części parterowej ściany szczytowej stwierdzono wybrzuszenia w kierunku północnym. Tynki spękane. Stwierdzono ugięcie połaci dachowej wschodniej i zachodniej. Brak jest rynien. W części północnej budynku występuje ściąg stalowy. Schody do budynku są spękane, schody wewnętrzne wykazują naturalne zużycie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 944/96, LEX nr 43340, przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest 1 bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Świadczyć o tym może nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub zastosowanie art. 69 wcześniej powołanego Prawa budowlanego. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 497/11, LEX nr 996793 wskazał, że zły stan techniczny nie uzasadnia jeszcze interwencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Stwierdzenia takiego organ winien dokonać na podstawie wcześniej przeprowadzonych oględzin. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewątpliwie budynek usytuowany w [...]przy ul. [...], jest w bardzo złym stanie technicznym. Świadczy o tym chociażby stan zużycia elementów budynku wykazany w tabeli załączonej do ekspertyzy, w której stopień zużycia technicznego ważonego elementów budynku wynosi 85,8%, zaś zużycie ścian konstrukcyjnych i murów wynosi 60%. Jednak podstawą zastosowania art. 68 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem. Z ekspertyzy stanu technicznego wynika, że budynek został wybudowany około 1910r., a więc liczy ponad 105 lat. Wskazując na zły stan techniczny autor ekspertyzy stwierdził, że budynek stwarza zagrożenie dla mieszkańców i że należy przeznaczyć go do rozbiórki. Dodatkowym argumentem rozbiórki jest to, że pomieszczenia na poddaszu nie spełniają wymogów przeciw pożarowych a dostosowanie ich do obowiązujących przepisów jest niewykonalne. Ściany murowane poprzeczne na parterze przy klatce schodowej stanowiące usztywnienie budynku przechodzą na poziomie poddasza w trzony kominowe. Trzon kominowy północny jest w bardzo złym stanie technicznym i grozi zawaleniem. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje wcześniej sporządzony protokół okresowego przeglądu nieruchomości [...] w [...]tj. z dnia [...]listopada 2012r., z którego wynika, że w stanie złym (71-100%) stanowiącym zagrożenie są jedynie pokrycie dachu i konstrukcja więźby dachowej. W stanie średnim jest konstrukcja budynku, zaś w stanie zadawalającym sąm.in. ściany, stropy, podłogi. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że omawiany budynek niewątpliwie jest w złym stanie technicznym, lecz z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego oraz z ekspertyzy nic wynika, aby występowało niebezpieczeństwo zawalenia się tego budynku powodujące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego bądź wystąpienie niepowetowanej szkody materialnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 1999r., sygn. akt II SA/Ka 789/97, LEX nr 1684819 zły stan techniczny budynku bez wykazania "stanu bezpośrednio grożącego zawaleniem" nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Podobnie w wyroku z dnia 15 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1968/11, LEX nr 1358482 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane uzależniona jest od spełnienia tylko jednej przesłanki - bezpośredniej groźby zawalenia. Przepis ten nie odnosi się w ogóle do kwestii kosztów przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1892/09, LEX nr 706112 wskazał, że zły stan techniczny obiektu, jego szpecący wygląd, usterki czy też stan kwalifikujący do rozbiórki nie są tożsame ze stanem realnego, bezpośredniego zagrożenia zawaleniem. W podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie wypełniał dyspozycji art. 68 ustawy Prawo budowlane, bowiem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że stan techniczny budynku przy ul. [...]w [...], grozi zawaleniem to zaś oznacza, że nie została spełniona przesłanka zawarta w przepisie art. 68 wyżej wymienionej ustawy. Organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo zastosował wskazany przepis wydając decyzję z dnia [...] marca 2015r., decyzja narusza w sposób rażący art. 68 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę wynikającą z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli: A. M., K. K., Z. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sprawie, w wyniku przyjęcia, iż decyzja PINB w [...]z [...]marca 2015 r., znak: [...] Wyłączająca z użytkowania budynek położony w [...]przy ul. [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nie zastosowanie w sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zarzuty skargi znalazły rozwiniecie w jej uzasadnieniu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Organ drugiej instancji miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, podkreślmy sprawy w przedmiocie oceny decyzji wydanej w oparciu o art. 68 ustawy Prawo budowlane, ale w postepowaniu nieważnościowym. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ nie dokonał kontroli właściwej dla nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe zaś faktycznie działał jak organ analizujący sprawę w trybie zwykłym. Organ ocenił, że materiał dowodowy nie uzasadniał zastosowania sankcji przewidzianych w art. 68 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem odmienna od przyjętej w postepowaniu zwykłym ocena materiału dowodowego nie mogła być wprost podstawą do wyeliminowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Organ musiałyby wykazać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażące naruszenie prawa", jest ono jednak pojęciem wyłożonym w utrwalonym orzecznictwie oraz w judykaturze. Wskazuje się, ze rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie oznaczanego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w jej treści przepisów nie może natomiast zostać uznane za rażące naruszenie prawa tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Podkreślmy - decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie go brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Tymczasem, w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie niniejszej - nie sposób znać, że kontrolowana w niniejszym postepowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]marca 2015 r., znak: [...]wyłączająca z użytkowania budynek położony w [...]przy ul. [...]wydana została z rażącym, oczywistym naruszeniem prawa art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z w/w art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:(pkt 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub zczęści budynku z użytkowania. Stan faktyczny, który legł u podstaw wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]z dnia [...]marca 2015 r., co najmniej dopuszczał rozstrzygnięcie o wyłączeniu budynku z użytkowania na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarówno bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]w dniach [...]listopada 2012 r. i [...]września 2013 r., jak i z "Ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]ul. [...]" sporządzonej przez mgr inż. P. C. w dniu [...] grudnia 2014 r. - wynika, iż stan budynku bezpośrednio grozi zawaleniem. Także z ustaleń w/w protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2012 r. - konstrukcja więźby dachowej oraz pokrycie dachu stwarzają zagrożenie zawalenia, zaś w protokole z dnia [...]września 2013 r. - odnośnie kominów (cyt.): "zaprawa zwietrzała, popękana, cegły luźne. Grożą zawaleniem, szczególnie jeden". W "Ekspertyzie technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]ul. [...]sporządzonej przez mgr inż. P. K. w dniu [...]grudnia 2014 r. wskazano m i in: "Katastrofalny stan konstrukcji dachu i jego pokrycia powodują permanentne zawilgocenie elementów konstrukcji ścian a w konsekwencji ich konstrukcję szczególnie widoczna na oszalowaniu. (...) trzony kominowe, z których północny jest bardzo złym stanie technicznym i grozi zawaleniem" oraz (s. 12/19): "Zły stan techniczny elementów konstrukcji budynku stwarza zagrożenie dla mieszkańców. Nie należy więc zwlekać w czasie wykonania rozbiórki." W ocenie Sądu, obszerny materiał dowodowy uzasadniał, a co najmniej dopuszczał podjęcie rozstrzygnięcia jak w decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Tym samym nie można ocenić, że decyzja zapadła z rażącym czyli kwalifikowanym naruszeniem prawa. Z całą pewnością nie doszło bowiem do sytuacji, w której wydana decyzja byłaby w oczywisty sposób sprzeczna z stanowiącą jej podstawę dyspozycją art. 68 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przedstawione powyżej wskazania Sądu. Zastosuje się stosownie do art. 153 p.p.s.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).