VII SA/Wa 886/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skarg J. K. oraz J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na rozbiórkę dla Z., budynku mieszkalnego na przy ul. [...] w W., sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...].07.2008 r., Nr [...] odnośnie nr ew. działki i obrębu, na której położony jest budynek - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że weryfikowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008r, Nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani też inną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana w oparciu o właściwa postawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. W/w decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę inwestor dołączył-zgodnie z art. 33 ust. ustawy Prawo budowlane - projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, zawierający opis sposobu i zakresu prowadzenia robót rozbiórkowych, jak również opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (datowane na dzień 19 maja 2008r.), z którego wynika zgoda właściciela obiektu, na wykonanie przedmiotowych robót rozbiórkowych. Jakkolwiek we wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z dnia [...] listopada 2006r, inwestor błędnie podał obręb i numer ewidencyjny działki, na której znajduje się sporny budynek, tj. działka nr ew. [...], zamiast jak być powinno nr ew. [...], to jednak z treści wniosku, jak również z akt sprawy bezspornie wynika, że dotyczy on budynku usytuowanego przy ul. [...] w W.. Tym samym należy stwierdzić, że obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę, został prawidłowo określony poprzez wskazanie dokładnego adresu jego położenia. Ponadto w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...], prostujące decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...] w tym przedmiocie. Odnosząc się do stanowiska Wojewody [...], który oparł swoje rozstrzygnięcie na ocenie możliwości sprostowania w trybie art. 113 k.p.a. numeru ewidencyjnego działki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że opisane wyżej postanowienie, z uwagi na jego samoistny charakter, nie podlega weryfikacji w ramach niniejszego postępowania Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły dwie skargi. Skarżący J. K. wskazał, że działa w imieniu własnym oraz J. R. - spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości Zaskarżonej decyzji zarzucił, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa –art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 i ust 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1968r. Zatem Prezydent [...], do daty rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie wieczystego użytkowania tej nieruchomości oraz ustalenia własności jej zabudowy, nie mógł i nadal nie może być uznawany za właściciela, nie posiada tytułu prawnego do dysponowania tą nieruchomością do celów budowlanych. Prezydent [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł nie wiedzieć o toczącym się postępowaniu w sprawie o przyznanie własności czasowej nieruchomości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1968 r. Skarżąca J. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata wskazała, że jest spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości przedmiotowej w niniejszym postępowaniu administracyjnym położonej w W.przy ul. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że zapadła z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., to jest z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca, przywołała opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że Prezydent [...] nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych. Wskazała, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Następnie, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, ale powodem wszczęcia tego postępowania nie stanowił fakt, iż Prezydent [...] zignorował toczące się postępowanie o zwrot nieruchomości, lecz fakt, że decyzja nr [...] zawierała błąd w adresie nieruchomości niemożliwy do naprawienia. Zdaniem skarżącej fakt nie uznania jej, będącej jednym z następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, za stronę w szeregu postępowaniach administracyjnych, gdy równocześnie była stroną postępowania toczącego się przed Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy zasadnie uznać za działania stronnicze i krzywdzące. Nawet gdyby uznać, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, to przymiot strony nie przysługiwał również Prezydentowi [...], a jednak decyzja o rozbiórce została wydana. Skarżąca wskazała, że art. 5 Dekretu stanowi, iż budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie żadne przepisy szczególne nie znalazły zastosowania. Zabudowa tej nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 2 Dekretu była niezniszczona i nadal stanowi zabudowę przedmiotowej nieruchomości oraz odpowiada warunkom art. 5 oraz art. 6 Dekretu z dnia 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Okoliczności te odpowiadają również zapisowi art. 8 Dekretu, stanowiącemu o obowiązku wypłacenia odszkodowania w razie nie przyznania wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Wypłata odszkodowania, nigdy nie nastąpiła. Skarżąca wskazała ponadto, że na mocy przepisów art. XXXIX § 3 Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające dekret, prawo rzeczowe, prawo 0 księgach wieczystych, w związku z art. XXXVII - Przepisy wprowadzające, kodeks cywilny 1964 r., stanowiącym, iż pomimo uchylenia dekretu jego przepisy nadal obowiązują, budynek na gruncie warszawskim uznany został za nieruchomość odrębną 1 niezależną od gruntu, na którym został posadowiony. W odpowiedzi na skargę [...] organ wniósł o jej oddalenie, zaś, co do skargi J. R. - o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Rzeczą Sądu, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy jest ustalenie, czy skarga pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie, bowiem z przepisem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 ww. ustawy jest podmiot, który ma interesu prawnego do wniesienia skargi w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Skarga może, zatem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej, jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności. Dodatkowo stwierdzić należy: sam fakt, że strona danego postępowania administracyjnego nie wniosła wcześniej środka odwoławczego, nie oznacza, że strona ta nie może zaskarżyć ostatecznej decyzji organu, wydanej w następstwie rozpoznania środka odwoławczego, złożonego przez inny podmiot będący stroną tego postępowania. Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 ww. ustawy, obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt OSK 1387/07), a tym samym w ocenie tutejszego Sądu przepis szczególny, jakim jest art. 28 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd badał, to czy skargi złożone w niniejszej sprawie pochodzą od stron postępowania. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła w toku postępowania nieważnościowego w odniesieniu do kontrolowanej w tym trybie decyzji zatwierdzającej projekt i wydającej pozwolenie na rozbiórkę. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca, lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jedynie wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. Podstawą materialnoprawną dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu stanowi przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dyspozycją przepisu art. 28 Prawa budowlanego objęto także przypadek robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art.28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten ogranicza krąg uczestników postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i jak wskazano wyżej stanowi lex specialis przepisu art. 28 k.p.a.. W ocenie Sądu, skarga J. K., podlega oddaleniu, jako nie pochodząca od strony postępowania. J. K. nie wykazał, w świetle dyspozycji przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, Skarżący nie wykazał, że jest inwestorem oraz właścicielem, użytkownikiem wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego przedmiotowym pozwoleniem. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, J. K., powołując się, że reprezentuje spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. dochodził w odrębnym postępowaniu wydanie decyzji o warunkach zabudowy - adaptacja strychu kamienicy frontowej, rozbiórka oraz odtworzenie oficyny z nadbudową i budowa garażu podziemnego. Sąd oddalił skargę J. K., kierując się powyższą argumentacją. Rzeczą Sądu, w niniejszej sprawie było także dokonanie analizy, formalnej dopuszczalności skargi J. R.. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie omówiła w skardze interesu prawnego w niniejszej sprawie w świetle dyspozycji przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej wskazał, że przymiot strony skarżąca wywodzi z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.45.50.279). Pełnomocnik oświadczył, że skarżąca nie dysponuje wypisem z czterech działów księgi wieczystej, który potwierdzałby jej tytuł własności do konkretnego, przedmiotowego dla niniejszego postępowania administracyjnego budynku. Przed sądem orzekającym w niniejszej sprawie stanął problem oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy J. R. ma przymiot strony w rozumieniu przepisu art.. 28 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu skarżąca takiego przymiotu nie wykazała. W szczególności nie wykazała, w odniesieniu do konkretnego, przedmiotowego w sprawie budynku, tytułu własności nieruchomości o jakiej mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Przywołanie, przez pełnomocnika skarżącej, samej dyspozycji przepisu art. 5 ww. dekretu jest w oczywisty sposób niewystarczające. Z mocy art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze W. przeszły, z dniem jego wejścia w życie, na własność gminy [...] (następnie Skarbu Państwa). Jednak - jak stanowił art. 5 dekretu - budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej. Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące (...) mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie - w myśl art. 8 tegoż dekretu -przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Z powyższych przepisów wynika, że budynki na gruntach położonych na obszarze W., które przeszły na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu) do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a w razie jego złożenia - dopóki nie zostanie wydane orzeczenie rozstrzygające ten wniosek, tj. wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Budynki przechodzą, zatem na własność gminy, zarówno w przypadku, gdy taki wniosek nie został złożony (art. 5 dekretu) jak i wówczas, gdy organ rozpatrzył wniosek negatywnie (art. 8 dekretu). Przepis art. 8 dekretu jest, więc przepisem szczególnym w rozumieniu art. 5 dekretu. Przepis art. 5 dekretu przesądza, bowiem o prawie własności budynków na gruntach warszawskich, które przeszły na własność gminy, do czasu wydania negatywnego orzeczenia z art. 8 dekretu, tzn. dopóki dotychczasowy właściciel nie utraci prawa własności budynku na rzecz gminy. W niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącej przedstawił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009r., znak [...] stwierdzającą na wniosek J. R. nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1968r (pełnomocnik nie wskazał, czy decyzja ma przymiot prawomocności). Stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm.) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia - stwierdzenia, o którym mowa w § 61 ust. 1 ww. rozporządzenia wymaga uwzględnienia kompleksowej dokumentacji sprawy, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych. W tym stanie prawnym stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 ww. rozporządzenia, powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy budynek położony na gruntach warszawskich pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W przypadku zakładania księgi wieczystej dla budynku, odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu, urzędowego potwierdzenia stanu prawnego budynku jednoznacznie wymaga wyraźny przepis prawa, tj. § 61 ust. 1 rozporządzenia, przy czym powyższe unormowanie prawne jest kontynuacją wcześniejszych regulacji prawnych tej materii (rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 29, poz. 128 ze zm.), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1983 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 84), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Odbudowy w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze m.st. Warszawy stanowiących odrębne nieruchomości (Dz. U. Nr 27, poz. 187 i Nr 33, poz. 224) - wydanego na podstawie art. XXXIX § 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321)). Zdaniem Sądu, skarżąca - profesjonalnie reprezentowana - nie wykazała, że objęty kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją konkretny budynek, stanowi jej własność. Skarżąca nie przedstawiła wypisu z księgi wieczystej, ani choćby omówionego wyżej zaświadczenia niezbędnego dla dokonania wpisu w księdze wieczystej. Jest to tym bardziej okoliczność istotna, że o takie zaświadczenie, jak wynika z akt sprawy zwróciła się do delegatury biura Naczelnego architekta Miasta [...] już 7 lutego 2006 r. W świetle powyższej argumentacji Sąd uznał, że poza jego kognicją jest prowadzenie własnych ustaleń w zakresie przysługującego skarżącej prawa własności przedmiotowego w sprawie budynku i na tej podstawie dokonywanie oceny jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w świetle dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a. Sąd przyjmując, że skarżąca J. R., nie wykazała przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane - oddalił jej skargę W nawiązaniu do żądania zawartego w odpowiedziach na skargi Sąd wyjaśnia: ustalenie, co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007r., II FSK 1337/06 LEX nr 384145). W świetle powyższych ustaleń, Sąd w niniejszej sprawie nie poddał zaskarżonej decyzji kontroli merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.