VII SA/Wa 887/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. Ś. i K. B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Ś. i K. B. solidarnie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB, organ I instancji) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. na magazyn. W uzasadnieniu organ podał, że podczas oględzin w dniu 4 września 2012 r. ustalono, iż istniejącą pierwotnie oficynę mieszkalną rozbudowano na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] stycznia 2010 r. i wykonano zgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Stwierdzono ponadto zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia na parterze (dawna oficyna) na magazyn i owoców. W świetle powyższych ustaleń z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. Ustalono, że według projektu parter budynku miał pełnić funkcję gospodarczo-magazynową, zaś ze złożonych wyjaśnień przez J. Ś. i K. B. wynika, iż użytkowanie parteru budynku do przechowywania warzyw i owoców związane jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez K. B. Organ po rozpatrzeniu całości materiału dowodowego stwierdził, że część parterowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. użytkowana jest zgodnie z jej przeznaczeniem na cele gospodarczo – magazynowe. Nie uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska jak też wielkość i układ obciążeń w stosunku do zatwierdzonego w projekcie budowlanym. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że aktualny sposób użytkowania parteru budynku jest prawidłowy i w tym stanie faktycznym brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, jak również do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. Odwołania od powyższej decyzji złożyły I. B. i M. J., wskazując, że ustalenia organu I instancji są nieprawidłowe. Zarzucono ponadto, że rozstrzygnięcie organu oparto jedynie na twierdzeniu właścicieli, w sytuacji gdy użytkowanie parteru związane jest nie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a prowadzeniem działalności gospodarczej jako spółki pod nazwą "W.i o. K.B. i J. B. Spółka Jawna". Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej WINB, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania przed organem I instancji nie podzielił ustaleń w zakresie dokonanego stanu faktycznego oraz oceny prawnej dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego materiał zgromadzony w sprawie, w tym zapisy z KRS, wskazują, że część parterowa budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. nie jest użytkowana jak wskazał organ I instancji na cele gospodarczo – magazynowe, a na cele handlowo magazynowe. Dalej WINB wskazał, iż zgodnie z art. 71 prawa budowlanego "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska jak też wielkość i układ obciążeń. W ocenie organu odwoławczego fakt prowadzenia działalności handlowej spowodował zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, co przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB powinien wziąć pod uwagę. Podkreślono również, że na organie I instancji ciąży ustawowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. Ś. i K. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 28 oraz art. 77 k.p.a. 2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 71 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że osoby wnoszące odwołanie M. J. oraz I. B. nie są stroną prowadzonego postępowania administracyjnego zarówno w ramach nadzoru budowlanego jak i postępowania odwoławczego. Pojęcie strony bowiem, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia. Zaznaczono, iż samo uczestniczenie danej osoby w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez osobę statusu strony postępowania, jeżeli nie spełnia ona przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. Osoba taka musi wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w sprawie. Według autorów skargi, odwołujące się M. J. oraz I. B. owego interesu prawnego bycia stroną w postępowaniu nie wykazały, zaś organ pominął w całości przy rozpoznaniu odwołania treść art. 28 k.p.a., nie ustalił komu przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu i wydał decyzję pomimo zaistnienia przesłanek wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednocześnie skarżący wywiedli, że stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania, lecz wyłącznie właściciel i zarządca. Jak wskazała strona skarżąca pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 105/07, zaaprobowanym przez NSA, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1836/07 skargę kasacyjną oddalił. W dalszej części skargi podniesiono kwestie dotyczące ustalenia zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Według strony skarżącej organy nie stwierdziły użytkowania na cele handlowe przyziemia budynku. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. Orzeczenie to zapadło w sprawie wszczętej przez organ powiatowy z urzędu, zaś sprawa dotyczyła zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaskarżonym orzeczeniem M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) uchylił w całości decyzję organu powiatowego z [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż przeprowadzone przez organ powiatowy postępowanie było niedokładne i nierzetelne, a zasadnicze kwestie w sprawie pozostały nie wyjaśnione. Wskazać zatem w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie M. WINB zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie meritum sprawy, tj. czy doszło, czy też nie do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż naruszone zostały art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wskazać w związku z tym należy, że umorzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917). Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205). W niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona, gdyż zasadne są jej zarzuty, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 28 k.p.a. Zważyć bowiem należy, iż organ odwoławczy rozpoznał odwołania I. B. oraz M. J., w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pominął kwestię ustalenia stron postępowania. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, zatem organ odwoławczy powinien ustalić czy odwołania od decyzji PINB pochodzą od stron postępowania. Samo doręczenie danej osobie decyzji nie skutkuje uznaniem takiej osoby za stronę postępowania. Jest to o tyle istotne, że po pierwsze – wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy nie zakwestionował w uzasadnieniu braku ustalenia stron postępowania. Po drugie całkowicie pominął kwestię, że strony postępowania należy ustalić na podstawie art. 28 k.p.a. Rację ma strona skarżąca, wykazując w skardze, że przepisy regulujące postępowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zamieszczone zostały w Rozdziale 6 Prawa budowlanego – "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zgodnie z art. 61 ustawy to na właścicielach i zarządcach obiektów budowlanych spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Dlatego tez stroną postepowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania, lecz wyłącznie właściciel i zarządca. Pogląd taki zaprezentowany został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 105/07, potwierdzonym następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznającym kasację w sprawie o sygn. akt II OSK 1836/07. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy ustali, czy odwołania pochodzą od stron postępowania i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Za zbędne i przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Niezależnie od powyżej wskazanych uwag, jeszcze raz podkreślić należy, że jedynie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony ustalony jest w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszym postępowaniu przepis ten nie ma zastosowania, a organ przymiot stron odwołujących I. B. i M. J., ustalić powinien w oparciu o art. 28 k.p.a. Zatem organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi sądu, nie zapominając przy tym, że postepowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 powołanej ustawy