VII SA/Wa 889/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., ([...]), na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2002r., (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-biurowo-mieszkalnego w [...] przy ul. [...] - [...] (działka nr ew. [...], obr. [...]) utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002r., nr [...], przeniesionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., ([...]) na rzecz [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej - odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2003r. (IV SA 3182/02), oddalił skargę m.in. A. D. na decyzję z [...] lipca 2002r. Organ przytoczył uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OPS 6/09) podnosząc, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ stwierdził, że z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 17 listopada 2003r. wynika, iż Sąd wziął pod rozwagę również zarzut, jakoby kwestionowane pozwolenie na budowę naruszało prawo służebności drogi koniecznej obciążające działkę inwestora na rzecz skarżącego. Pozostałe argumenty podnoszone we wniosku dotyczące sposobu wykonywania robót budowlanych, w ocenie organu, pozostawały bez wpływu na poprawność decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] stycznia 201 Or. Skargę na powyższą decyzję złożył A. D. wnosząc jej o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10 i 11 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 4 k.p.a., mające wpływ na treść orzeczenia, a polegające na zaniechaniu przez organ wszechstronnego i wnikliwego wstępnego badania żądania strony w niniejszym postępowaniu oraz w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem NSA i nieprzeprowadzeniu w tym zakresie postępowania dowodowego. Organ dokonał błędnego ustalenia, że sprawa została już rozstrzygnięta, podczas gdy NSA rozstrzygnął jedynie możliwość naruszenia służebności gruntowej przez usytuowanie w tym miejscu parkingu, nie dokonał natomiast żadnych ustaleń w zakresie zabudowania jej budynkiem w sposób określony w pozwoleniu na budowę, co w sposób trwały uniemożliwia skarżącemu korzystanie z tej służebności i narusza art. 251 i art. 285 Kc. A. D. wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przedmiotowa decyzja nie narusza ustanowionej służebności gruntowej, przysługującej skarżącemu z uwagi na fakt, iż nie dotyczy ona możliwości prowadzenia parkingu, ale służyć ma zapewnieniu prawa przechodu i dojazdu. W ocenie skarżącego Sąd nie rozstrzygnął więc, czy zabudowa przedmiotowej nieruchomości narusza prawo służebności przysługujące skarżącemu, gdyż nie było to objęte zarzutem skargi. Oznacza to, że powołany wyrok nie zamyka drogi do dokonania takich ustaleń w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i nie jest objęty powagą rzeczy osądzonej. Natomiast organ naruszając zasady określone w art. 7, 8, 10 i art. 11 kpa oraz art. 61 § 1 i 4 kpa, dokonał ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o treść wyroku i zaniechał ustaleń co było przedmiotem badania sądu administracyjnego. W konsekwencji bez wnikliwego i wszechstronnego badania odmówił weryfikacji decyzji w trybie nadzoru. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2002r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku, które to rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2003r. oddalił skargę A. D. W związku z powyższym przede wszystkim wskazać trzeba, jak słusznie podniósł organ, że kwestii tej dotyczy cytowana na wstępie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OPS 6/09). W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, iż utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia wniesionej skargi przez sąd zamyka organom - w postępowaniu nieważnościowym - możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej Stwierdził jednak, że następuje to tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W związku z tym wskazał na niezbędność poczynienia ustaleń, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd również okoliczności wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności. Jeśli tak, to wyrok zamknie organowi drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano na możliwość wystąpienia sytuacji, w której strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. W przedstawionych okolicznościach obiektywny brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach spowoduje, że poza zakresem jego kontroli - objętej powagą rzeczy osądzonej - znajdzie się to, na co powoła się wnioskodawca. Tylko w takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie stanowiłby przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu żądania. Uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko stwierdzić należy, że taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. W żądaniu o stwierdzenie nieważności, uzupełnionym pismem z dnia 6 października 2009r. skarżący wskazywał bowiem - tak jak w toku postępowania zwyczajnego - że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje budowę części budynku na części działki nr [...], która objęta jest służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] polegającą na prawie dojścia i dojazdu Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe okoliczności były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 listopada 2003r. W uzasadnieniu Sąd wskazał bowiem, że skarżący zarówno w skardze jak i odwołaniu przytacza te same zastrzeżenia, które zgłaszał przed organem I instancji, a które zostały szczegółowo wyjaśnione w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 8 maja 2002r. Sąd stwierdził, że nie znalazł podstaw do uznania, aby którykolwiek z zarzutów (powierzchowności, lakoniczności i zbytniej ogólnikowości motywów decyzji, jak również tendencyjności) był zasadny. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że dotyczy to w szczególności zarzutu pozbawienia skarżącego służebności gwarantowanej aktem notarialnym i pozbawienia miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi jego budynku. Następnie wskazał wprost, że powoływany przez skarżącego akt notarialny (umowa z dnia 26 października 1997r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności budynków oraz ustanowieniu) obciąża działkę nr [...] służebnością gruntową drogi koniecznej polegającą na prawie dojścia i dojazdu do działki skarżącego Nr [...], a nie na prawie urządzenia na tej drodze miejsc postojowych. Wobec przedstawionej argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było przyjąć – jak tego domagał się skarżący, że zakresem orzekania tego Sądu nie była objęta kwestia dotycząca naruszenia przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę ustanowionej służebności gruntowej. Z przedstawionych przyczyn należało podzielić stanowisko organu, że nie była możliwa ponowna weryfikacja w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia zasad określonych w art. 7, 8, 10 i art. 11 kpa oraz art. 61 § 1 i 4 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.