VII SA/Wa 889/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Rejonowego Zarządu [...] w [...] kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. |Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z | |dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późniejszymi | |zmianami), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Zarządu Infrastruktury w [...] uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora | |Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. w zakresie wysokości naliczonej kary i wymierzył karę w wysokości 2.500,- zł. Pozostałe | |postanowienia utrzymał w mocy. | |Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. w wymierzył karę w | |wysokości 4000,- zł w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy kontenerowej stacji paliw [...] w | |[...] w zakresie, którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, tekst | |jednolity z późn. zm), | |Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2009r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili | |kontrolę obowiązkową zakończonej budowy kontenerowej stacji paliw [...] w [...] ul. [...] na działce o nr ew. gr. [...], realizowanej na | |podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. | |Czynności kontrolne przeprowadzone na terenie przedmiotowej budowy wykazały istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego,| |bez uzyskania stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, polegające na: | |- zmianie przebiegu przyłącza wody zimnej PE 32x3, | |-zmianie sposobu odprowadzenia ścieków kanalizacji sanitarnej - wykonano włączenie do istniejącej kanalizacji deszczowej (zrezygnowano | |z budowy szamba), | |-zmianie przebiegu zewnętrznej instalacji elektrycznej poprzez przesunięcie słupa oświetleniowego WZ - 9 | |Organ uznał, że wprowadzone przez Inwestora zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu i w świetle postanowień | |przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane są odstępstwem istotnym od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie| |wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie opisanym powyżej. | |Rozpatrując zażalenie [...] Zarządu Infrastruktury w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za zasadny uznał jedynie zarzut | |niewłaściwego określenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kategorii obiektu objętego postanowieniem z dnia [...] | |maja 2009 r., a w konsekwencji błędnego naliczenia wysokości kary. | |Wskazał, że określając kategorie obiektów budowlanych, ustawodawca przyjął m. in. dla wszystkich obiektów budowlanych [...] kryterium | |podmiotowe, ustalając dla nich odrębną kategorię XII, co oznacza iż wszystkie te obiekty, bez względu na ich rodzaj, zaliczają się do | |tejże kategorii. Zatem zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, współczynnik kategorii obiektu dla kategorii XII wynosi 5,0. | |Stosownie do, powyższych ustaleń, na podstawie art. 59f ustawy Prawo budowlane, który stanowi iż kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s)| |— 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) - wg załącznika kat. XII (obiekt Sił Zbrojnych) - 5,0 oraz współczynnika wielkości | |obiektu (w), długość w km < 1,0, organ odwoławczy ustalił wysokość kary na 500 x 5,0 x 1,0 = 2500,00 zł. | |Podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Powołany wyżej art. 59f | |ustawy Prawo budowlane przewiduje bowiem, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik| |wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość kary. | |Skargę do Sądu wniósł [...] Zarząd Infrastruktury w [...] wnosząc o uchylenie obu postanowień. | |Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: | |1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy kontroli wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylenie się od rozpatrzenia w | |całości zarzutów zażalenia i niezachowanie wymaganego przepisem art.59f. ust.6 ustawy z dnia 7.07 1994 r. - Prawo budowlane uprzedniego| |wymierzenia kary w stosunku do decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie i postępowania , o którym mowa w art.51 ustawy z dnia 7.07 | |1994 r. - Prawo budowlane | |2. naruszenie art.59f ust.1 ustawy z dnia 7.07 1994r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie istnienia w kontrolowanym obiekcie | |nieprawidłowości , z którymi należy bezwzględnie wiązać niekorzystne skutki dla inwestora, pomimo, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z | |[...].11.2007r. obowiązująca w dacie kontroli zaakceptowała owe zmiany kwalifikowane przez organ jako odstępstwa, tym samym je | |legalizując. | |W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. oddalił skargę. | |Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył [...] Zarząd Infrastruktury w [...] i na podstawie art. 73 i art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżając wyrok| |w całości | |Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: | |1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 59f ust. 1, 5 i | |6 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskutek przyjęcia, że kolejność postępowania wymagana przepisem art. 59f ust. 6 | |nie musi być zachowana, a nieprawidłowością o której mowa w art. 59f ust. 5 ww. ustawy jest każde odstępstwo, chociażby było sanowane | |kolejnym pozwoleniem na budowę i nie powodowało w okolicznościach sprawy żadnych niekorzystnych skutków dla inwestora, | |2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 59f ust.| |1, 5 i 6 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyrażające się tym, że stan faktyczny sprawy błędnie został uznany za | |odpowiadający stanowi przewidzianemu w wymienionej normie prawnej, wskutek przyjęcia: nieprawidłowości, o których stanowi art. 59f ust.| |1 ww. ustawy, pomimo ich braku w sprawie oraz że zachowana została kolejność postępowania wymagana przepisem art. 59f ust. 6 ww. | |ustawy, pomimo jej braku w sprawie, | |3. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania określonych przepisami art. 145 | |§ 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: | |- przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, | |- nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów, w tym zarzutu naruszenia prawa materialnego, | |- niewyjaśnieniu w uzasadnieniu istotnych okoliczności sprawy, | |- niedopuszczeniu dowodu z dokumentu bez wyjaśnienia przyczyn. | |Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w | |całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. | |Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2011r.uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W | |uzasadnieniu stwierdził, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał | |podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są niepełnie i niejasne. Sąd niedostatecznie | |skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że | |akta administracyjne sprawy nadesłane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwalają na zbadanie zaistniałego stanu | |faktycznego. Nie sposób nie zauważyć, iż w aktach brak jest projektu budowlanego zamiennego, do przedłożenia, którego inwestor | |zobowiązany został decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r., brak jest projektu budowlanego | |zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na | |budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i technologicznej, sieci wodociągowej cieplnej, agregatorni, elektroenergetycznych linii | |kablowych, instalacji oświetlenia zewnętrznego, sieci telekomunikacyjnych i alarmowych wraz z centralą alarmową dala potrzeb KTO na | |terenie parku technicznego, na terenie działki [...] i [...] w [...]. | |Brak jest również inwentaryzacji powykonawczej kontenerowej stacji paliw, którą inwestor złożył jako uzupełnienie wniosku z dnia 11 | |grudnia 2008r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Uniemożliwia to dokładne zbadanie ewentualnych odstępstw dokonanych | |przez inwestora. | |Braki te uniemożliwiają dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. | |Organy administracji w zaskarżonych postanowieniach do kwestii tych nie odniosły się, co niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 7 i | |art. 77 kpa oraz art. 80 kpa. Stan akt administracyjnych i niedostateczne zbadanie spawy przez organy nadzoru budowlanego uniemożliwiły| |kontrolę legalności zaskarżonych orzeczeń. Faktu tego nie zauważył Sąd I instancji kontrolując wydane orzeczenia wymierzające grzywnę. | |Przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego | |materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. By dokonać prawidłowej oceny legalności | |decyzji administracyjnej sąd zobligowany jest zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły | |materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje: | | | |Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § | |2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej | |dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola | |ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i | |wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie | |naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności | |zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu | |przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie | |nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. | |Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej | |sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na| |podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. | |Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm | |postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, | |gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy | |interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu | |Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). | |Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd| |Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu | |Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku | |ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa | |odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, | |po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 | |Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011| |r. (II OSK 260/10), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od | |oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej | |decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. | |W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie organów administracji zostało przeprowadzone z | |naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, 77 i 80 kpa. Organy nie ustaliły w sposób pełny stanu | |faktycznego a rozpatrzenie materiału dowodowego nie może być uznane za wyczerpujące. Z akt sprawy wynika ( w tym ze skargi ), że oprócz| |ocenianej przez organy dokumentacji ważnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istnieje cała grupa dowodów nieuwzględnionych przez | |organy w toku postępowania a mających istotne znaczenie w sprawie. W toku postępowania sądowego ustalono, że w związku ze stwierdzeniem| |istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu został sporządzony projekt zamienny. Została też wykonana inwentaryzacja powykonawcza. | |Poza tym została wydana decyzja przez Wojewodę [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Analiza tej decyzji prowadzi do wniosku, że w części | |może ona obejmować zakres robót określonych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Dopiero analiza pełnego materiału dowodowego ( łącznie ze | |wskazanymi powyżej ) pozwoli na udzielenie odpowiedzi czy i w jakim zakresie dokonano odstąpienia od zatwierdzonego projektu | |budowlanego. Porównanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i z [...] lipca 2007 r. odpowie na pytanie czy ich zakres się | |nie pokrywa, chociażby częściowo a jeśli tak to czy mogło to mieć wpływ na wynik kontroli i wymierzenie inwestorowi grzywny. | |W świetle tych okoliczności podzielając w całości zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że postanowienia organów| |obu instancji zapadły z pominięciem dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa. Uchybienie | |to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. | |Należy przy tym wskazać, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują| |one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. W związku z tym rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł, w | |oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalać stanu faktycznego. | |W tej sytuacji uznając, że nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego w znacznej części a jedynie ocena dowodów, | |które zostały zgromadzone w sprawie Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia II instancji. | |Odnosząc się do innych zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 59f ust. 6 Prawa | |budowlanego polegającego na wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny przed wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie, w | |ocenie Sądu nie jest zasadny. W żadnej mierze nie można uznać, że skarżący uprawdopodobnił, iż inna kolejność rozstrzygnięć mogła mieć | |wpływ na treść postanowienia. Oczywiście bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Nie wdając się w szerszą polemikę | |ze skargą należy wskazać, że o powadze rzeczy osądzonej możemy mówić jedynie w sytuacji wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia | |sprawy będącej przedmiotem kolejnego postępowania. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że jeśli można mówić o | |zarzucie określonym w art. 156 § 1 pkt 3 kpa to jedynie w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. a w żadnym razie wobec | |decyzji wcześniejszej z [...] lipca 2007 r. | |Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ odwoławczy zobowiązany będzie dokładnie ustalić stan faktyczny | |sprawy i w sposób wyczerpujący ocenić materiał dowodowy i rozstrzygnąć o zasadności nałożenia kary. | |Z tych wszystkich względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 | |wyroku. | |O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 wyroku. | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |