VII SA/Wa 89/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołań [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...]1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] lipca 2021 r. po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] z 2 września 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy jako inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej [...] S.A. [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Wobec złożonych odwołań od ww. decyzji, uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej Wojewoda [...] wskazał, że w świetle art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji zarówno w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, jak również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Odnosząc tę uwagę do rozpatrywanej sprawy, Wojewoda [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty Powiatu [...] nie odpowiada prawu. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b., zauważając, że z analizy przekazanych akt sprawy, zgodnie z obszarem oddziaływania wyznaczonym przez projektanta (projekt budowlany s. 97, pkt 3.12 pn. "Obszar oddziaływania obiektu") wynika, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], mieści się w granicach przedmiotowej inwestycji. W trakcie postępowania, organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji uznał natomiast, iż stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich (działek nr ew. [...]). W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak jest jednak wskazania przesłanek jakimi kierował się organ I instancji, zwiększając krąg stron postępowania, stając tym samym w sprzeczności w stosunku do ustaleń projektanta posiadającego stosowne uprawienia. Organ odwoławczy wskazał, że zwrócenia uwagi wymagało także to, iż w toku postępowania przed organem I instancji zmienili się właściciele nieruchomości – działki nr ew. [...], którzy uznani zostali przez Starostę Powiatu [...] za stronę w przedmiotowej sprawie. Pismem z 15 września 2021 r. znak: [...] Wojewoda [...] przekazał do rozpoznania organowi I instancji, zgodnie z właściwością, pismo [...] z 9 sierpnia 2021 r., w którym zawarte zostało żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści powyższego pisma, jak wskazał organ odwoławczy, wynika, że [...] zostali współwłaścicielami działki nr ew. [...] [...] maja 2021 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie ustalenie stron postępowania jest podstawowym obowiązkiem organu. Zgodnie bowiem z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wojewoda [...] podkreślił, że prawidłowe ustalenie stron postępowania ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony nie oznacza jedynie umożliwienia jej udziału w jakimś stadium postępowania, lecz oznacza obowiązek po stronie organu zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Czynny udział stron w postępowaniu rozciąga się na cały jego etap, aż do zakończenia postępowania w II instancji. Powyższe prowadzi, zdaniem organu odwoławczego, do wniosku, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Powiatu [...] może być obarczone wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Wbrew treści art. 10 i 28 k.p.a. w postępowaniu nie brały udziału podmioty korzystające z przymiotu strony. Wojewoda [...] dodał, że po uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora organ nie umożliwił stronom zapoznania się z uzupełnioną dokumentacją projektową, czym również naruszył art. 10 k.p.a. Przywołując treść art. 35 ust. 3 p.b., Wojewoda [...] wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak: [...] Starosta Powiatu [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w projekcie budowlanym poprzez: zweryfikowanie projektu budowlanego pod kątem zakresu opracowania w granicach, które obejmuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zweryfikowanie projektu budowlanego w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownie do granic opracowania projektu budowlanego. Wojewoda podniósł, że nie neguje zasadności wykonania powyższego uzupełnienia, zauważenia tym niemniej wymaga to, iż w projekcie zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji brakuje elementów określonych przepisem § 8 ust. 3 pkt 2, 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), tj.: brak wymiarów i wzajemnych odległości od granic sąsiednich nieruchomości w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich oraz określenia proponowanego układu komunikacji wewnętrznej przedstawionej w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej z ewentualnym wymiarowaniem. Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak wskazał Wojewoda [...], powinien ustalić faktyczne granice obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, ustalić krąg stron postępowania i uzasadnić swoje postępowanie w treści decyzji, a następnie dokonać ponownego sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., a w przypadku stwierdzenia naruszeń nałożyć obowiązek ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. Pismem z 27 grudnia 2021 r. [...] S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w związku z naruszeniem przez organ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że co prawda współwłaściciele działki nr ew. [...] nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jednak zgłosili swój udział już na etapie postępowania odwoławczego. Pismem z 9 sierpnia 2021 r., a więc jeszcze przed upływem terminu do złożenia odwołań przez pozostałe strony, [...] złożyli środek odwoławczy nazwany skargą. W piśmie tym, poza zwróceniem uwagi na brak udziału w postępowaniu, osoby te nie wskazały jednak żadnych czynności oraz dowodów, które ich zdaniem organ powinien był przeprowadzić bądź których przeprowadzenia by się domagały. Swe stanowisko odwołujący ograniczyli wyłącznie do kwestionowania samej decyzji, bez podania jakichkolwiek nowych, nieznanych dotąd organowi okoliczności. W tej sytuacji uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania jest zdaniem inwestora nieuprawnione. Odnosząc się do drugiego zarzutu, tj. braków projektu budowlanego wnoszący sprzeciw podkreślił, że projekt zagospodarowania terenu zawiera wspomniane dane, tj. wymiary i odległości budynków. Wskazał, że na działkach sąsiadujących z działką nr ew. [...] nie ma obecnie żadnej zabudowy. Okoliczność ta wynika nie tylko z projektu zagospodarowania ternu, ale również z innych dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania. Tym samym nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut niewzięcia pod uwagę w projekcie zabudowy tych działek. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu, niemniej z przyczyn odmiennych od wskazanych przez wnoszącego tenże środek jako uzasadnienie żądania uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że etap orzekania, w ramach którego organ może skorzystać z kompetencji przyznanej mu przez wskazany wyżej przepis, jest poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym. Dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. jest ściśle związana z wnioskami wywiedzionymi przez organ na tym właśnie etapie, albowiem rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 k.p.a. By jednak organ odwoławczy mógł dokonać stosownych rozważań w tym zakresie, niezbędnym warunkiem poprzedzającym załatwienie sprawy w toku instancji jest stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało w tejże sprawie skutecznie zainicjowane. Powyższe determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że prawidłowość stwierdzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w rozumieniu art. 64e p.p.s.a., nie może zostać oceniona w sposób pomijający to, czy wypowiadając się odnośnie do zasadności posłużenia się rozstrzygnięciem kasacyjnym, organ odwoławczy właściwie poprzedził swoje stanowisko ustaleniem, że w sprawie zostało złożone odwołanie, tenże środek odwoławczy pochodził od uprawnionego podmiotu, a ponadto został złożony w przewidzianym terminie. Regulacja prawna zamieszczona w rozdziale 10 działu II k.p.a. wskazuje na to, że dopiero czynność procesowa legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania wywołuje skutek wszczęcia postępowania odwoławczego. Wymogi formalne co do treści odwołania określa art. 63 § 2, 3, 3a i art. 128 k.p.a. Zasada, zgodnie z którą od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy "stronie" (art. 127 § 1 k.p.a.), prowadzi do wniosku, że tok instancji nie może zostać uruchomiony z urzędu, jak też z inicjatywy podmiotu, któremu nie przysługuje status jego strony. Ponadto, w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Reguły te mają charakter wiążący, co skutkuje tym, że nieuzupełnienie braków formalnych pisma (odwołania) powinno skutkować pozostawieniem go bez rozpatrzenia w formie czynności materialno-technicznej podejmowanej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub jego podmiotowa albo przedmiotowa niedopuszczalność powinny stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a., ewentualnie decyzji określonej w art. 138 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie objętej sprzeciwem decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2021 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej została doręczona inwestorowi, a ponadto [...]. Z grupy tychże osób odwołania, które rozpatrzył zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, wniosły [...]. Jakkolwiek organ przyjął, że odwołania te doprowadziły do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego w sprawie, to równocześnie uznał, że udział wskazanych osób w postępowaniu przed organem I instancji jako stron stanowi uchybienie nakazujące mu skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Starosta Powiatu [...] w żaden sposób nie wykazał, zdaniem Wojewody [...], dlaczego należało w postępowaniu zwiększyć krąg stron postępowania wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. o właścicieli nieruchomości sąsiednich w sytuacji, gdy obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przez projektanta zamykał się w granicach działki nr ew. [...], obręb [...]. Skutkowało to przyjęciem w ramach wskazań co do dalszego postępowania, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ustalić faktyczne granice obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, ustalić krąg stron postępowania i uzasadnić to działanie w treści decyzji. Na tym założeniu tymczasem nie można było oprzeć kontrolowanego rozstrzygnięcia, albowiem kompetencja merytoryczna Wojewody [...] do rozpatrzenia ponownie sprawy w toku instancji, w tym wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czego nie dostrzegł organ odwoławczy, uzależniona była od wiążącego stwierdzenia, że podmiotom, które wniosły odwołanie, przysługuje status strony w załatwianej przez organ odwoławczy sprawie. Wyrażone w uzasadnieniu decyzji wątpliwości odwołujące się do sposobu dokonania konkretyzacji w rozpoznawanej sprawie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. powinny były zostać przez Wojewodę [...] samodzielnie rozstrzygnięte, prowadząc bądź do zakończenia postępowania odwoławczego w sposób formalny (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), bądź do wydania decyzji poddającej merytorycznemu rozpoznaniu prawidłowość zakończenia postępowania decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. O wadliwości kontrolowanej decyzji przesądza równocześnie odstąpienie przez Wojewodę [...] od prawidłowego zakwalifikowania pisma [...] z [...] sierpnia 2021 r. (9 sierpnia 2021 r. – data nadania) jako odwołania, co powinno wiązać się ze wspólnym rozpoznaniem go we właściwej formie procesowej wraz z pozostałymi odwołaniami złożonymi od decyzji z [...] lipca 2021 r. Nie może budzić wątpliwości bowiem to, że wskazane pismo nazwane "skargą" zostało złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania kształtowanym datą doręczenia decyzji osobom uznanym za stronę w sprawie (termin ten, jak przyjął organ, upływał 11 sierpnia 20211 r.), a równocześnie treść oświadczenia w nim zamieszczonego wskazywała na sytuację opisaną w art. 128 k.p.a., a zatem niezadowolenie wnoszących podanie ze sposobu załatwienia sprawy przez Starostę Powiatu [...]. Zawartemu w treści pisma żądaniu wznowienia postępowania z uwagi na niezawiniony brak udziału wnoszących podanie w postępowaniu organ odwoławczy w świetle kodeksowych zasad ogólnych (art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) nie mógł nadać doniosłości prawnej, jeżeli oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony względem decyzji nieostatecznej ma charakter niedopuszczalny (art. 145 § 1 k.p.a.), a równocześnie trudno zakładać, by intencja osoby wskazującej na niezawinione pominięcie w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, gdy zaskarżeniu przez inne osoby podlega decyzja wydana przez tenże organ, nie obejmowała nadania przed organ odwoławczy żądaniu charakteru tego (zwyczajnego) środka zaskarżenia, którym może się ona w rozważanych warunkach sprawy skutecznie posłużyć. Należy przypomnieć, że przyjęta w k.p.a. koncepcja prawa odwołania została oparta na uznaniu, iż legitymacja do wniesienia odwołania musi zostać procesowo potwierdzona, by mógł zostać uruchomiony tok instancji pozwalający organowi odwoławczemu ponownie rozpatrzeć sprawę, toteż argumenty, do których nawiązał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji dotyczące potrzeby zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), jako mające charakter wtórny, nie mogły być traktowane jako wpływające na legalność decyzji z [...] grudnia 2021 r. W kontekście powyższego wniosku i stwierdzonego zaniechania prawidłowego wypowiedzenia się przez organ odwoławczy odnośnie do wskazanej wyżej kwestii o podstawowym charakterze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwości tej należy przypisać kwalifikowany charakter odbierający skorzystaniu przez organ z kompetencji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) cechę jego zgodności z prawem. Powyższe prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jako uchybiającej ww. przepisowi. Bez wpływu na wynik sprawy (art. 64e p.p.s.a.) pozostaje kwestia związana z przywołaną przez Wojewodę [...] potrzebą uzupełnienia braków dokumentacji projektowej, jeżeli do zagadnienia tego organ odwoławczy nawiązał w uzasadnieniu decyzji, niemniej z jej treści wynika, że o konieczności rozstrzygnięcia kasacyjnego przesądzało wyłącznie naruszenie przez Starostę Powiatu [...] art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.