VII SA/Wa 890/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. w W. kwotę 217 zł (dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. w W., działając na podstawie art. 162 kpa odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną na terenie posesji przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, iż z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, że budowa przedmiotowego obiektu nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W sprawie nie zaistniały więc przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego też należało odmówić stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Odwołanie od w/w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. wniosła w dniu [...] listopada 2006 r. (data prezentaty organu) P. Sp. z o.o. w W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu w/w odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Organ wskazał również, że z akt sprawy - zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych - wynika, iż budowa budynku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Ponadto podniósł - powołując się na pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] października 2006 r. - iż kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego w celu stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wykazała, że nie przerwano budowy na czas dłuższy niż 2 lata. Odnosząc się zaś do zarzutów strony odwołującej się dotyczących "częściowej utraty przez K. S.A. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane " organ II instancji zauważył, że nie jest to przedmiotem postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Nie podzielił również poglądu przedstawionego w odwołaniu, że "ustalenia organu administracji dokonane w niniejszej sprawie należy uznać za dowolne i w związku z tym nieprawidłowe". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożyła P. Sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo materialne oraz przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała m.in., że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dochowały ciążącego na nich obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czym naruszyły art. 7 kpa, art. art. 77 § 1 kpa oraz art. 78 § 1 kpa. Zdaniem strony skarżącej oparcie się przez organy architektoniczno - budowlane jedynie na ustaleniach dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nie było wystarczające do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. A brak wyczerpującego rozpatrzenia przez organ II instancji całości materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcie dokumentów świadczących o utracie przez K. S.A. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stoi w rażącej sprzeczności z postanowieniami art. 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga P. Sp. z o.o. w Warszawie jest zasadna, jednakże z innych względów niż zostały w niej podniesione. Stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 127 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa, gdyż wydana została w wyniku rozpoznania odwołania podmiotu, który po wszczęciu postępowania odwoławczego utracił przymiot strony postępowania administracyjnego. Przepis art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w I instancji z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych ustawą. Zasada ta realizowana jest w Kodeksie postępowania administracyjnego m.in. poprzez instytucję odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji ma strona postępowania administracyjnego, czyli podmiot spełniający przesłanki określone w art. 28, 29 i 30 kpa. Zauważyć należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługują się wskazane przepisy może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego danego podmiotu. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie tzn. ma obowiązek zweryfikować subiektywne twierdzenie wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu, bądź nieistnieniu jego interesu prawnego, w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego. Wszczęte w ten sposób postępowanie odwoławcze winno zakończyć się decyzją, która - w przypadku gdyby twierdzenie podmiotu nie znajdowało podstaw w normach prawa materialnego - winna być decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Podkreślić przy tym należy, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretny podmiot jest, czy nie jest stroną bowiem dopiero w toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ocenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot posiadający legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego i czy podmiot ten nie utracił wskazanego przymiotu. W sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie również o stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji konkretną normą prawną, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku prawnego danego podmiotu i którą winien wziąć pod uwagę organ odwoławczy dokonując weryfikacji subiektywnego twierdzenia wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu, bądź nieistnieniu jego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że w dniu [...] listopada 2006 r. (data prezentaty organu) P. Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], którą organ działając na podstawie art. 162 kpa odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną na terenie posesji przy ul. [...] w W. Z akt przedmiotowej sprawy – znajdującego się w nich aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. potwierdzającego przeniesienie prawa użytkowania wieczystego – bezspornie wynika również, że P. Sp. z o.o. w W. sprzedała Spółce N. Sp. z o.o. w W. prawo użytkowania gruntu, położonego w W. przy ul. [...], w obrębie [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, a więc gruntu w stosunku do którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną. Wskazać trzeba, iż sprzedaż przez P. Sp. z o.o. w W. prawa użytkowania wieczystego oraz przeniesienie tego prawa z dniem [...] grudnia 2006 r. oznacza, iż strona skarżąca z tym dniem przestała być użytkownikiem wieczystym gruntu przy ul. [...] i utraciła tym samym przymiot strony postępowania administracyjnego toczącego się przed organem II instancji. P. Sp. z o.o. w W. może być wprawdzie nadal bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (może posiadać interes faktyczny), nie może już jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa - który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W związku z tym, że P. Sp. z o.o. w W. na dzień wydawania przez organ odwoławczy swego rozstrzygnięcia tj. na dzień [...] kwietnia 2007 r. nie była inwestorem, właścicielem, ani też użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...], to organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane winno bowiem nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa powoduje, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II. wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy jak w pkt III. wyroku.