VII SA/Wa 890/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. - PHU "[...]" na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, rozbudowy i nadbudowy budynku biurowo-usługowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. P. - PHU "[...]" kwotę 5.620 (pięć tysięcy sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 57 ust 7 w zw. z art. 59f ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006r. Nr 156, poz. 1118) - wymierzył inwestorowi Z. P. karę w wysokości 150 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy i nadbudowy budynku biurowo — usługowego Iczęści handlowejI zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., wskazując jako sposób wyliczenia: Budynek biurowo - usługowy—kategoria XVII Wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty IsI współczynnika kategorii obiektu budowlanego /k/, współczynnika wielkości obiektu /w/ zgodnie z art. 57 ust 7 stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu /500 zł x 15 x 2 x 10/ = 5000 zł Budynek biurowo - usługowy /część handlowa/ Wysokość opłaty wg wzoru k x w x s x 10 = 15 x 2 x 500 zł x 10 = 150.000 zł W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 25 lipca 2007r. wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wniosek o pozwolenie na użytkowanie rozbudowy budynku biurowo-usługowego po wybudowaniu na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. W trakcie kontroli obowiązkowej rozbudowy budynku biurowo — usługowego o kubaturze — 6384,00 m3 przy ul [...] [...] w W. przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2007r. potwierdzono, że wszystkie roboty budowlane zakończono, a teren budowy uporządkowano. W czasie drugiej kontroli w dniu 6 sierpnia 2006 r. w terenie protokolarnie stwierdzono, że w części handlowej na parterze i na piętrze budynku biurowo -usługowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. prowadzona jest sprzedaż artykułów w sytuacji, w której inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu użytkowanie powyższego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2007r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Z. P. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, wyjaśnił, iż obowiązkowa kontrola przedmiotowego budynku wyznaczona była na dzień 6 sierpnia 2007 r. na godz. 9.00, jednakże w przypadku gdy organ miał uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości działań inwestora została przeprowadzona ponowna kontrola w wyniku której stwierdzono, że obiekt jest użytkowany bez stosownej decyzji. Powyższy stan został udokumentowany w protokole wizji z dnia 6 sierpnia 2007 r., który został podpisany również przez inwestora, który nie zgłaszał żadnych sprzeciwów ani nie wniósł żadnych oświadczeń. Przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku po dokonaniu obowiązkowej kontroli a przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może stanowić próbę obejścia prawa przez inwestora. Fakt złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie uprawniał bowiem inwestora do przystąpienia do użytkowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]", domagając się jego uchylenia i zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj: - art. 7 oraz 77 kpa przez niewyjaśnienie w oparciu o jaką wielkość obiektu budowlanego ustalony został współczynnik "w", jak również w oparciu o jakie dowody i materiały organ stwierdził rzekome nielegalne użytkowanie rozbudowy i nadbudowy budynku oraz brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, - art. 8 kpa przez brak uchylenia postanowienia organu I instancji, mimo jego oparcia na stwierdzeniach bezprawnej drugiej kontroli w dniu 6 sierpnia 2007r., które były całkowicie odmienne od ustaleń pierwszej kontroli oraz pism pozostałych organów, - art. 10 kpa przez brak uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. pomimo, iż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem postanowienia o nałożeniu kary, - art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, przez utrzymanie w mocy kary mimo iż pierwsza kontrola z dnia 6 sierpnia 2007 r., z godz. 9:00 (zdaniem strony jedyna legalna kontrola), nie potwierdziła, by było jakiekolwiek nielegalne użytkowanie obiektu, - naruszenie art. 59f ust. 1 w zw. z art. art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego, przez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, mimo iż obliczenie wysokości kary było nieprawidłowe, co wynikało z zastosowania współczynnika "w" o wartości 2,0 zamiast prawidłowo 1,0, który był właściwy dla powierzchni dobudowy (370 m2); - obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przez brak uchylenia postanowienia I instancji, mimo iż zostało wydane pomimo braku przesłanek do nałożenia kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zgodnie z brzmieniem art. 55, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: 1. wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, 2. odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, 3. wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu organ I instancji, a organ odwoławczy zaakceptował ten stan rzeczy, przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem 7, 77, 79 i 81 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 79 § 1 i § 2 kpa: strona winna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzanych dowodów z przesłuchania świadków i biegłych, a także oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma ona bowiem prawo zadawać pytania świadkom, stronom, biegłym oraz składać stosowne wyjaśnienia (§ 2). Przepis ten, gwarantujący stronie czynny udział w czynnościach postępowania dowodowego został w sprawie niniejszej naruszony. Nie ulega wątpliwości, iż w dniu 6 sierpnia 2007r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową rozbudowy budynku biurowo — usługowego o kubaturze — 6384,00 m3 przy ul [...] [...] w W., wyznaczoną na godzinę 9:00. Protokół z przeprowadzenia tej czynności nie odnosi się w żadnym miejscu do kwestii użytkowania zrealizowanej inwestycji. Następnie tego samego dnia o godzinie 13:30 pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. dokonali ponownej kontroli, bez powiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia inwestora pomimo obowiązku wynikającego z treści art. 79 § 1 kpa, podczas której stwierdzają fakt nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Mając na uwadze, że przeprowadzony dowód miał podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżący zakwestionował jego wartość dowodową w zażaleniu, twierdząc, iż użytkowanie w rzeczywistości nie miało miejsca - należy uznać, że uchybienie przez organy obu instancji ww. przepisom ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone z ich naruszeniem dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 10 § 1 kpa zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawierająca uprawnienie strony do zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z zasady tej wynikał dla organu skarżącego instancji obowiązek pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, a także wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu złożenia w wyznaczonym mu terminie stosownego oświadczenia. Tymczasem akta postępowania administracyjnego nie zawierają stosownego pouczenia inwestora o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 kpa zaś organ odwoławczy pomimo podniesionego w tym zakresie zarzutu zażalenia nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zasadnym jest także zarzut naruszenia art. 7 i 107 § kpa poprzez niewyjaśnienie w oparciu o jaką wielkość obiektu budowlanego ustalony został współczynnik "w" przy obliczaniu wielkości nałożonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było ustalenie wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania zgodnie z art. 57 ust 7 i 59f Prawa budowlanego. Stosownie zatem do art. 107 kpa organ administracji był zobowiązany do wyjaśnienia stronie podstaw prawnych rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności sposobu wyliczenia kary. Niewystarczającym jest przytoczenie jedynie przepisów prawa, które organ zastosował ustalając opłatę legalizacyjną, zwłaszcza jeśli zażalenie zawiera zarzuty dotyczące zastosowanego współczynnika mającego wpływ na wysokość ustalonej kary. Ustalenie rzeczywistej kubatury dokonanej rozbudowy i dobudowy pozwoli dopiero na prawidłowe ustalenie współczynnika wielkości obiektu, który jest określany właśnie tym parametrem. Przyjęta przez organy kubatura 6384 m3 zdaje się dotyczyć całości budynku, czyli także części nie podlegającej rozbudowie i dobudowie jak i części- co podnosi skarżący- nie będącej jego własnością. Skład sądu orzekającego w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2007r. (II OSK 1159/06), iż nie można podzielić poglądu, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, a przede wszystkim organ I instancji, mając na uwadze powyższe uwagi, przeprowadzi ponownie z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej, postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia samego faktu użytkowania rozbudowy i nadbudowy budynku biurowo — usługowego Iczęści handlowejI zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. bez wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w przypadku potwierdzenia tej okoliczności, ustali rzeczywistą kubaturę rozbudowy i dobudowy w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę oraz ocenę rzeczywiście wykonanych robót dokonaną podczas oględzin przeprowadzonych zgodnie z art. 79 § 1 kpa. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoli organom na prawidłowe wyliczenie kary o której mowa w art. 57 ust 7 w zw. z art. 59f ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wady kontrolowanych przez Sąd postanowień, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt. II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 i 200 wymienionej ustawy oraz § 14 ust 2 pkt 1 a w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. "w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu" (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).