VII SA/Wa 891/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nakazującą skarżącej rozbiórkę nośnika reklamowego o nr ident. [...] składającego się z podświetlanej tablicy ekspozycyjnej o wymiarach 3,00 x 6,00 m, przymocowanej do słupa stalowego dwugałęziowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym żelbetowym o wymiarach 2,50 x 3,60 m i wysokości ok. 3,50 m (prawidłowo winno być 0,35 m), znajdującego się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W.. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, iż na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W. usytuowany jest nośnik reklamowy o nr ident. [...], na którym widnieje logo spółki "[...]". Organ powiatowy wskazał, że nośnik będący przedmiotem omawianego postępowania został objęty zgłoszeniem skarżącej spółki, dokonanym w dniu [...] września 2003 r. w sprawie "zamontowania" tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6,0 x 3,0m, przy ul. [...] w W., w stosunku do którego Prezydent [...] wniósł sprzeciw w dniu [...] października 2003 r. Jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], uznając, iż brak jest możliwości usankcjonowania bytu prawnego przedmiotowego nośnika reklamowego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazał [...] Sp. z o.o. jego rozbiórkę. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że przedmiotowy nośnik reklamowy, to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Realizacja nośnika, będącego przedmiotem postępowania, nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę, również ze względu na jego gabaryty i stopień skomplikowania. W ocenie organu musiał być on bowiem wykonany w miejscu docelowej lokalizacji, po uprzednim przygotowaniu podłoża. Z uwagi na fakt, iż inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę od właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej, o które nie wystąpił, za to błędnie dokonał zgłoszenia, a także wobec braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego (z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.) organ musiał wydać decyzję rozbiórkową na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu powiatowego, że realizacja przedmiotowego nośnika nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt: 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm), nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Inwestycja stanowiła budowę obiektu budowlanego, na którą inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wnosząc sprzeciw od złożonego przez inwestora zgłoszenia, dokonał prawidłowej kwalifikacji planowanego zamierzenia, jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że pomimo podjętych czynności wyjaśniających - nie dało się uzyskać potwierdzenia, iż wniesiony sprzeciw został skutecznie doręczony adresatowi – tj. inwestorowi. Dlatego też nie można było przyjąć, aby decyzja Prezydenta [...] nr [...] o sprzeciwie wywoływana skutki prawne typowe dla tego rodzaju rozstrzygnięcia. Mimo to, w ocenie organu wojewódzkiego, prace opisane w dokonanym w dniu 19 września 2003 r. przez [...] Sp. z o.o. zgłoszeniu, wymagały w istocie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Za uznaniem obiektu za wymagający pozwolenia na budowę przemawiały również jego parametry, w szczególności wielkość urządzenia wskazująca na znaczną jego masę i sposób związania z gruntem za pomocą bloku fundamentowego żelbetowego o wymiarach 2,50 x 3,60 m i wysokości ok. 3,50 m (powinno być 0,35 m). Ponadto zdaniem [...] WINB o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania, nie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 3 ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwą ich wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że miała miejsce budowa, dla której wymagane jest pozwolenie na budowę oraz pomięciu, że roboty te mogły być wykonane w oparciu o zgłoszenie, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, 2) art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż zwolnienie przewidziane w tym przepisie nie miało zastosowania, 3) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki pomimo, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia i zgodnie z nim, 4) art. 48 k.c. w zw. z art. art. 47 § 2 k.c., poprzez przyjęcie, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, podczas gdy nie jest on częścią składową gruntu, a zatem nie może być trwale z nim związany. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędne ustalenie wysokości bloku fundamentowego, do którego przytwierdzony jest nośnik reklamowy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto naruszenie art. 16 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie na podstawie aktualnego orzecznictwa, że instalacja nośnika wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i pominięciu, że nośnik ten został zainstalowany w okresie kiedy aktualne były inne interpretacje sądów administracyjnych, zaś późniejsza zmiana linii orzeczniczej, co do kwalifikacji robót, nie mogła stanowić podstawy rozbiórki. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia wniesionego przez organ sprzeciwu do złożonego przez nią w dniu [...] września 2003 r. zgłoszenia. Nie można z tej decyzji wywodzić żadnych skutków prawnych. Należało uznać, że instalacja nośnika reklamowego odbyła się na podstawie skutecznego zgłoszenia. Skarżąca wskazała również, iż w dacie dokonywania zgłoszenia przepis art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego był interpretowany w ten sposób, że niezależnie od sposobu mocowania oraz gabarytów nośnika, mógł być on wykonany na podstawie zgłoszenia. Tymczasem organy administracji publicznej wzięły pod uwagę inną interpretację przepisów, niż była powszechnie stosowana przez organy i sądy administracyjne w czasie dokonywania zgłoszenia. W ocenie skarżącej za prawidłową uznać należy interpretację z okresu dokonania zgłoszenia i instalacji nośnika, a nie zastosowaną w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej w opisywanym przypadku miało miejsce instalowanie urządzenia reklamowego, nie zaś budowa, z uwagi na składające się na całość nośnika gotowe elementy, które na miejscu były montowane w jedną całość. Organy nie wyjaśniły dlaczego uznają, że wykonanie przedmiotowego nośnika wykracza poza zakres "instalowania" oraz błędnie uznały nośnik za budowlę trwale związaną z gruntem i na tej podstawie nieprawidłowo stwierdziły obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej kwestia uznania za budowlę, a także trwałe związanie z gruntem nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót jako wymagających jedynie uzyskania zgłoszenia, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła również, że organ błędnie określił, iż nośnik jest związany z gruntem za pomocą bloku fundamentowego żelbetowego o wymiarach 2,5 x 3,60 m i wysokości ok. 3.50 m, podczas gdy w rzeczywistości mierzy on 35 cm. Ustalenie trwałego związania z gruntem wadliwie powiązano ze stabilnością obiektu oraz możliwością przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Istotne było ustalenie, czy określona rzecz została na tyle związana z gruntem, że stała się jego częścią składową. Natomiast częścią składową rzeczy jest wszystko, czego nie da się od niej odłączyć bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zasadniczo celem postępowania prowadzonego na podstawie na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ musiał dokonać wstępnej analizy, czy pomimo naruszającego przepisy wykonania przedmiotowego obiektu, istnieje możliwość jego zalegalizowania. Jeżeli wykonany obiekt prima facie nie mógł być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, to nakaz rozbiórki wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musiał być zastosowany. Z ustaleń organu wynikało, że skarżący dokonał w dniu [...] września 2003 r. zgłoszenia w sprawie "zamontowania" tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6,0 x 3,0m, przy ul. [...] w W., w stosunku do którego Prezydent [...] wniósł sprzeciw, decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak pomimo podjętych czynności wyjaśniających - nie dało się uzyskać potwierdzenia, iż wniesiony sprzeciw został skutecznie doręczony adresatowi – tj. inwestorowi. Dlatego też nie można było przyjąć, aby decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] o sprzeciwie, wywoływana skutki prawne typowe dla tego rodzaju rozstrzygnięcia. W słusznej ocenie organu wojewódzkiego, prace opisane w dokonanym w dniu [...] września 2003 r. przez [...] Sp. z o.o. zgłoszeniu, wymagały w istocie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak wobec faktu, że inwestor dokonał zgłoszenia, nie można było w tej sprawie postawić inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej. Prawidłowo ocenił organ, że inwestycja nie mieściła się w ramach przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jej realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis, zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ale co do robót instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. b obiektem budowlanym jest budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Do tego typu budowli nie mógł mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie jest trwale związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, czego nie zmienia pomyłkowe określenie w decyzji wysokości fundamentu. W konsekwencji na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano. Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. (wyroki NSA z 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10, z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, z 12 maja 2009 r., II OSK 735/08 oraz z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem. (wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r., II OSK 954/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż skuteczne zgłoszenie budowy obiektu, na który wymagane jest pozwolenie na budowę nie wyłącza możliwości badania takiej inwestycji przez organu nadzoru budowlanego pod względem zgodności z przepisami. Posiadanie przez inwestora zgłoszenia miało jednak znaczenie w zakresie trybu procedowania, które należało prowadzić w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego (tryb z art. 48 był wykluczony). Organ, prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawa budowlanego, podjął czynności sprawdzające w celu ustalenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia nośnika reklamowego do stanu zgodnego z prawem. Ustalono, że na przedmiotowym terenie (nieruchomość przy ulicy [...] w W.) obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. planu na obszarze nim objętym dopuszcza się nośniki reklamowe o powierzchni reklamowej do 3 m2. Przedmiotowy nośnik narusza ww. przepisy planistyczne, bowiem jego powierzchnia ekspozycyjna wynosi 18 m2. Powyższa sprzeczność nośnika reklamowego z obowiązującym planem miejscowym wykluczała możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zatem uzasadnione było wydanie nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718.), skargę oddalił.