VII SA/Wa 893/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M K na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M K kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M K (dalej jako: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] nakazującą M K rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o wymiarach 6,50x4,00 m na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce o nr ew. [...] znajduje się m.in. budynek gospodarczy z poddaszem użytkowym konstrukcji murowanej o wymiarach 6,50x4,00m. Dach budynku jest dwuspadowy, pokryty blachą. Budynek posiada instalację elektryczną i jest w dobrym stanie technicznym. Właścicielka działki M K oświadczyła, że budynek został wybudowany ok. 1982r lecz nie posiada dokumentów związanych z budową w postaci pozwolenia na budowę. Jak ustalił organ powiatowy działka nr ew. [...] porośnięta jest lasem, a z ewidencji gruntów wynika, że stanowi teren leśny ( LsV ). O jej charakterze jako działki leśnej świadczy wypis z rejestru gruntów oraz treść księgi wieczystej nr [...]. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015r wynika, że teren działki stanowił grunt leśny już w czasie realizacji przedmiotowego budynku tj. w latach 80 – tych. Natomiast z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014r wynika, że dla terenu tej działki nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i założeń do planu. Organ pierwszej instancji przyjął, że budynek został zrealizowany samowolnie z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej jego legalną budowę. Z uwagi na datę jego realizacji organ przeprowadził postępowanie w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ powiatowy przywołując treść art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowego budynku bowiem działka nr ew. 956 na której został wybudowany była działką leśną w trakcie budowy i taki charakter ma do chwili obecnej. Oznacza to, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę dlatego zasadnym jest wydanie decyzji o rozbiórce. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z kopii uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi działki nr ew. [...]. Analiza treści planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w/w uchwałą pozwoliła ustalić, iż działka nr ew. [...] na której znajduje się przedmiotowy budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. W ocenie organu odwoławczego z powyższych zapisów planu jednoznacznie wynika, iż w/w miejscowy plan nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów, a w stosunku do już wybudowanych legalnie zakazywał ich remontów bądź rewitalizacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z udzielonej mu informacji zawartej w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r wynika, że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywały w latach osiemdziesiątych dla terenu na którym zrealizowany został budynek gospodarczy. Jednakże z tego pisma wynika również, iż tereny te stanowiły obszary leśne i takie obszary stanowią do chwili obecnej. W ocenie organu odwoławczego uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015r , Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. działkę nr ew. [...] pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Organ odwoławczy podjął również próbę ustalenia, czy istnieje jakakolwiek dokumentacja archiwalna dotycząca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zwracając się do Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W odpowiedzi otrzymał informację o braku takich dokumentów. W związku z dokonanymi ustaleniami organ odwoławczy stwierdził, że doszło do samowoli budowlanej i wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r przesądzająca o braku możliwości legalizacji w związku z przeznaczeniem terenu na którym budynek został zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy w/w obiektu, które pozwoliło ustalić, że także uprzednio na w/w działce brak było możliwości realizacji nowych obiektów o tym charakterze, a co za tym idzie brak jest podstaw do legalizacji budynku powstałego w sposób samowolny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M K domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.7, art. 8, art. 80, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r polegające na nakazaniu rozbiórki bez uwzględnienia faktu, iż obecnie opracowywany jest plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kupiła działkę wraz z wybudowanym już budynkiem gospodarczym i nie otrzymała od poprzednich właścicieli dokumentów związanych z jego budową. Ponadto przepisy Prawa budowlanego z 1974r nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej, a organy wydające pozwolenie na budowę miały obowiązek przechowywać dokumentację tylko przez okres 5 lat. Podniosła, iż z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r wynika, że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywały w latach osiemdziesiątych gdy doszło do realizacji budynku dlatego zdaniem skarżącej nie wyjaśniono na podstawie jakich dokumentów Wójt Gminy [...] stwierdził, że działka nr ew. [...] na której został wybudowany budynek gospodarczy była w trakcie budowy działką leśną. Skarżąca powołała się na pismo Starostwa Powiatowego w [...] dnia [...] kwietnia 2015r adresowane do właściciela działki nr [...] z której to działki została wydzielona działka skarżącej wskazując, że z treści pisma wynika, że teren jej działki został w części sklasyfikowany jako sady i grunty rolne zabudowane. Zarzuciła organom nadzoru budowlanego, iż nie zwróciły się do Starostwa Powiatowego w [...] prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dla tego terenu o informację dotyczącą statusu jej działki w latach osiemdziesiątych, a przeznaczenie gruntu w chwili zabudowy ustaliły w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 listopada 1994r. Wskazała na obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zostało zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r i w którym miejscowość [...] zaliczona została do wsi letniskowych, w których należy rozwijać wykształconą już funkcję turystyczną. Dokument ten wiążący przy sporządzaniu planów miejscowych nie został przez organy wzięty pod uwagę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w latach 80-tych, a skarżąca nie posiada dokumentacji związanej z budową, która potwierdziłaby, że budynek został wybudowany legalnie. Dokumentacji takiej nie uzyskał również organ zwracając się w tej sprawie Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, którą należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli budowlanej. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013r, II OPS 2/13. Z uchwały tej wynika, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniem organu odwoławczego nie zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy budynku rekreacyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do analizy uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a więc planu, który obowiązywał już po wybudowaniu kwestionowanego budynku gospodarczego. Tymczasem należało sprawdzić przeznaczenie terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w latach 80-tych i do którego odwołuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony w dniu [...] listopada 1994r. W latach 80-tych obowiązywał bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988r. Skarżąca wskazuje, iż zgodnie z informacją zawartą w piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r adresowanym do właściciela działki nr [...] z której to działki została wydzielona działka skarżącej wynika, że teren działki nr ew. [...] na której usytuowany jest budynek gospodarczy został w części sklasyfikowany jako sady i grunty rolne zabudowane. Ponownie rozpatrując sprawę należy sprawdzić przeznaczenie nieruchomości skarżącej określone w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988r. Organ powinien także zwrócić się do Starostwa Powiatowego w [...] prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dla tego terenu o informację dotyczącą statusu działki nr ew. [...] w latach osiemdziesiątych. Mając na uwadze, iż w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto decyzja nie odpowiada wymogom art. 107§ 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.