VII SA/Wa 895/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] – utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) odmawiające uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na docieplenie dwóch ścian podłużnych i remoncie dwóch ścian bocznych ww. budynku Wspólnoty (dz. nr [...] KM [...] obr. [...]). Organ wskazał, że w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] ujęto zespół czterech domów mieszkalnych ZUS w kwartale miedzy ul. [...] – [...] – [...] – [...], prostopadle do ul. [...]. W 1937 r. w biurze projektów ZUS w [...] zaprojektowano zespół sześciu sześciopiętrowych bloków mieszkalnych, których budowę rozpoczęto w 1938 r. W 1939 r. ukończono trzy bloki z garażami, czwarty, wówczas w stanie surowym, dokończono w czasie okupacji. Zamiarem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Pracowników Umysłowych w [...] była budowa jedno i dwu pokojowych mieszkań dla urzędników, o wysokim standardzie wykończenia i wyposażenia, z nieszablonowymi rozwiązaniami kompozycyjnymi z rozbudowanym programem użytkowym (zespół garaży, pralnię mechaniczną, warsztaty i kino osiedlowe. Budynki przyziemia wbudowano w skarpę od ul. [...], a na ich dachach urządzono zieleńce z wejściami do klatek schodowych. W niskim parterze umieszczono sklepy i biura, a w piwnicach schrony przeciwlotnicze. Elewacje od strony południowej zostały rozrzeźbione balkonami wspartymi na smukłych filarkach, a pozostałe elewacje wykończono w charakterystyczny dla architektury modernistycznej sposób, tj.: szlachetnym tynkiem, który podzielono na pola pionowymi i poziomymi rowkami. Obramienia wejść do klatek schodowych wykończono szlachetnym materiałem czerwonym lastrikiem. W elewacji północnej i południowej umieszczono dużą drewnianą bramę przejazdową z nadświetlem z zachowaną ceramiczną okładziną. Projekt przewiduje natomiast naprawę i docieplenie dwóch ścian podłużnych bezspoinowym systemem ocieplania BSO (metodą lekko-mokrą) styropianem lub wełną mineralną z tynkiem silikatowym lub silikonowym barwionym w masie o fakturze gładkiej lub "baranek" oraz remoncie dwóch ścian bocznych (które uprzednio ocieplono) poprzez położenie tynku silikonowego lub pomalowanie dwukrotne farbami silikonowymi. Z dwóch stron budynku na parterze zostaną rozebrane drewniane ściany z nadświetlami stanowiące dojścia do III klatki schodowej i wjazdy do garaży. W ich miejsce przewidziano ściany z pustaków Porotherm gr. 25 cm z nadprożami z belek stalowych z otworami na drzwi wejściowe i do garaży przykryte tynkiem. Zdaniem organu odwoławczego, Miejski Konserwator Zabytków słusznie odmówił uzgodnienia ww. inwestycji, kierując się art. 4 ustawy o ochronie zabytków. Realizacja inwestycji doprowadzi bowiem do zniszczenia zachowanej modernistycznej elewacji poprzez skucie odspojonych fragmentów i nałożenie ocieplenia, które zakryje rowki imitujące podział pierwotnej elewacji na płyty okładzinowe. Warstwa tynku o ahistorycznej kolorystyce zniszczy wartości zabytkowe ostatniego nieocieplonego modernistycznego budynku. Podobnie zamurowanie i otynkowanie bram wpłynie negatywnie na bryłę budynku, w jej historycznym kształcie oraz zniszczy zachowaną ceramiczną okładzinę. Odnosząc się do odwołania organ podniósł, że trzy budynki ocieplono przed wpisaniem ww. budynków do gminnej ewidencji zabytków m. [...] (uchwała nr [...] z dnia [...].11.2011 r.), kiedy organ nie miał kompetencji do zajmowania stanowiska. Podkreślił, że przekształcenie elewacji nie implikuje konieczności degradacji kolejnego budynku, który jest ostatnim nieprzekształconym elementem zabytkowego zespołu modernistycznych budynków i jako świadek minionego stylu architektonicznego winien być poddany zachowawczym pracom remontowym. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że postanowienie wydano z naruszeniem prawa własności lokatorów przy dowolnej ocenie materiału dowodowego i relatywizmu w ocenie stanu faktycznego dotyczącego całego zespołu budynków wchodzących w skład zabytkowego założenia urbanistycznego niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego jedynie w gminnej ewidencji zabytków. Wspólnota podała, że Minister uzasadnił rozstrzygnięcie przede wszystkim koniecznością chronienia wartości zabytkowych historycznego założenia osiedlowego oraz wartościami samego obiektu nie wskazując żadnej formy ochrony zabytków obejmującej ten zespół lub budynek. Organ podniósł jedynie fakt wykonania karty adresowej założenia zespołu budynków w trakcie opracowywania gminnej ewidencji zabytków. Jednak wpis budynków do ewidencji oznacza tylko zarejestrowanie ich istnienia, a nie objęcie ochroną. Według skarżącej żadna z wymienionych w art. 4 pkt 2 i 3 cyt. ustawy nie ma zastosowania do zespołu i samego budynku. Organ dokonał ich nieprawidłowej interpretacji, bowiem – tu skarżąca przytoczyła art. 7 cyt. ustawy - ewidencjonowanie nie jest formą ochrony zabytków i oznacza tylko zarejestrowanie ich istnienia Minister winien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na uzgodnienie prac remontowo - budowlanych. Wspólnota stwierdziła, że budynki I-III ocieplono zgodnie z prawem, posiadają pozwolenie na budowę, a więc dlaczego w tym stanie faktycznym i prawnym skarżąca miałaby być odmiennie traktowana. Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołała się na art. 67 Konstytucji ustanawiający zasadę równości obywateli wobec prawa oraz orzecznictwo, w którym podkreśla się konieczność przestrzegania tej zasdy na gruncie wszystkich dziedzin prawa. Zdaniem skarżącej w sprawie zachodzi tożsamość stanu faktycznego i prawnego jak w przypadku ocieplenia budynków I-III, sprawa winna być zatem załatwiona w ten sam sposób. Różnicowanie sytuacji strony przez odmowę ocieplenia budynku wchodzącego w skład omawianego założenia urbanistycznego stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. Podkreśliła, że domy ZUS nie są wpisane do rejestru zabytków, a jedynie do gminnej ewidencji zabytków. Stosowanie różnych rozstrzygnięć "ochrony zabytków" jest niewłaściwe i prowadzi do chaosu architektonicznego. Blok IV jest ostatnim nieocieplonym budynkiem ZUS. Zachowanie architektury wywrze efekt odwrotny, bo sprawi, że obiekt nie będzie tworzył jednolitej całości z pozostałymi budynkami. Skarżąca oświadczyła, że nie uchyla się od konieczności odtworzenia historycznego układu rowków i zachowa historyczną kolorystkę budynku, o ile taka zostanie wskazana. Dodała, że pominięto, iż południową elewację przemalowano, a szczyty budynku ocieplono i przemalowano. Podniosła, że "szlachetne" tynki są w fatalnym stanie i trudno mówić o ich walorach estetycznych. Ocieplenie ograniczy zużycie energii, podniesie estetykę i przywróci dawną świetność elewacji. Według skarżącej budynek IV, bez budynków wcześniej ocieplonych, nie posiada żadnych walorów estetycznych, które należałoby chronić. Zmiana elewacji nie zmieni założenia urbanistycznego całego zespołu, a tym bardziej nie spowoduje degradacji jego walorów. Nadto, chcąc zachować "istniejący rysunek bram" nie ma możliwości zachowania warunków § 239 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217, dalej ppsa.) Badając legalność skarżonych rozstrzygnięć w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić trzeba, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie naruszają prawa. Uzasadniając powyższe stanowisko odkreślić należy, że obowiązek uzgadniania decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia, o których mowa w powołanym przepisie dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. i wiążą organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Organ uzgadniający ocenia zatem jedynie projekt decyzji, a oceny tej dokonuje w oparciu o przepisy prawa regulujące daną kwestię. Kompetencja organów konserwatorskich do wydania uzgodnienia w niniejszej sprawie wynikała z faktu wpisania uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].11.2011 r. zespołu czterech domów mieszkalnych ZUS, w tym przedmiotowego budynku, położonych miedzy ul. [...] – [...] – [...] – [...] do gminnej ewidencji zabytków miasta [...]. W świetle przytoczonych regulacji zarzuty skargi o błędnej interpretacji art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków - których skarżąca upatrywała w nieumieszczeniu wpisu do gminnej ewidencji zabytków w katalogu form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 cyt. ustawy - nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom Wspólnoty, nie można organom zarzucić również obrazy art. 32 Konstytucji (podanej w skardze, jako art. 67) poprzez złamanie reguły równości podmiotów wobec prawa. Na tle tej normy konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. (patrz np. wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Stanowisko to prezentowane jest również w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnym. Wskazuje się w nim bowiem, że nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa (patrz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011r., II GSK 2331/11, LEX nr 1270131). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, bowiem art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474) z dniem 5 czerwca 2010 r., a ocieplenia pozostałych trzech budynków – co wynika z rozważań nie tylko organu, ale i skarżącej - dokonano przed ich wpisaniem do gminnej ewidencji zabytków m. [...] uchwałą nr [...] w dniu [...] listopada 2011 r. Odnośnie przedmiotowego budynku, jako jednego z zespołu budynków, których inwestorem był Zakład Ubezpieczeń Społecznych Pracowników Umysłowych wzniesionych w latach 1938 – 1939, organy konserwatorskie wskazały na zachowane elementy architektoniczne w postaci: rozrzeźbionej balkonami wspartymi na smukłych filarkach elewacji południowej, pozostałych elewacji wykończonych szlachetnym tynkiem z pionowymi i poziomymi żłobkowaniami, obramień czerwonym lastrykiem wejść do klatek, dużej drewnianej bramy z ceramiczną okładziną. Należało zatem podzielić stanowisko organów, że planowany przez skarżącą sposób ocieplenia pozbawi ostatni, w części zachowany budynek, opisanych wyżej walorów architektonicznych będących świadectwem stosowanych w dacie jego powstania trendach w architekturze i budownictwie. Wartości architektoniczne zawsze są bowiem osadzone w czasach w jakich dany obiekt powstał, a w takim aspekcie odnoszą się również do jego wartości historycznych. Jak słusznie stwierdził Minister Kultury fakt przekształcenia elewacji bloków I – III modernistycznego zespołu domów mieszkalnych ZUS nie powoduje konieczności degradacji ostatniego IV bloku z zachowanymi zabytkowymi elewacjami. W konsekwencji - zdaniem Sądu - nie mogły skutecznie podważyć stanowiska organów zarówno zarzuty skargi o braku wartości artystycznych, jak i argumentacja, że ocieplenie bloku IV przy ul. [...] w [...] (w proponowany przez skarżącą sposób) doprowadzi do spójności z pozostałymi ocieplonymi uprzednio budynkami. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw – wymienionych na wstępie – do zakwestionowania kontrolowanych postanowień Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.