VII SA/Wa 896/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. kuratora spadku po Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania prac zabezpieczających teren budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania adw. B. P. – kuratora spadku po Z. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], nakazującej obowiązek zastosowania środków zabezpieczających teren zaniechanej budowy - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] czerwca 2011 r. przedstawiciele PINB dla [...] przeprowadzili kontrolę na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się żelbetonowe ściany fundamentowe wykonane do wysokości około 1 m ponad poziom istniejącego terenu/ Fundamenty zostały zalane wodą. Stan działki wskazuje, że roboty zostały zaniechane. Na terenie budowy brak jest tablicy informacyjnej, a nieruchomość nie jest zabezpieczona przed dostępem osób trzecich. W związku z powyższym decyzją z [...] października 2013 r. organ I instancji nakazał K.J. K. – kuratorowi spadku po zmarłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości – zastosowanie środków zabezpieczających na terenie zaniechanej budowy przez: - wygrodzenie strefy zagrożenia w postaci ogrodzenia o wymiarach około 80 m x 35 m (2,5 m od ściany zewnętrznej obiektu), - uporządkowanie terenu przedmiotowej nieruchomości przez usunięcie występujących tam odpadów komunalnych, - umieszczenie tablicy informacyjnej. Następnie, decyzją z [...] stycznia 2014 r., Nr [...][...]WINB stwierdził nieważność przedmiotowego rozstrzygnięcia organu powiatowego ze względu na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną postępowania. Z ponownej analizy akt wynikało bowiem, że Z.M. – właściciel spornej nieruchomości – zmarł i brak było możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Stąd na wniosek organu I instancji Sąd Rejonowy dla [...] w [...] I Wydział Cywilny postanowieniem z [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...], zwolnił K. J. K. z pełnionej funkcji kuratora spadku i ustanowił w to miejsce kuratora spadku w osobie adw. B.P. Kolejna kontrola nieruchomości nr ew. [...], obręb [...], przeprowadzona w dniu [...] listopada 2014 r. potwierdziła wcześniejsze ustalenia, stąd decyzją z [...] stycznia 2015 r. PINB dla [...] nakazano adw. B.P. – kuratorowi spadku po zmarłym Z. M., zastosowanie środków zabezpieczających teren budowy poprzez wygrodzenie strefy zagrożenia w postaci ogrodzenia o wymiarach około 80 m x 35 m (2,5 m od ściany zewnętrznej obiektu), uporządkowanie terenu przedmiotowej nieruchomości przez usunięcie występujących tam odpadów komunalnych, a także umieszczenie tablicy informacyjnej. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność ochrony życia ludzkiego i mienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył adw. B. P.– kurator spadku po zmarłym właścicielu działki inwestycyjnej, domagając się jej uchylenia i podnosząc skierowanie zaskarżonej decyzji do niewłaściwego adresata. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB dla [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, upoważnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że decyzją z [...] września 1999 r., Nr [...], Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...]. Właściciel tej działki zmarł, zaś jego spadkobiercy nie zostali ustaleni, przez co postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] I Wydział Cywilny ustanowiono kuratora spadku. [...]WINB podkreślił w tym miejscu, że w myśl art. 30 ust. 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Co więcej, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w toku prowadzonego postępowania w trybie przepisów art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 tej ustawy, nakładany jest na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ich wyegzekwowanie nie jest zaś uzależnione od konieczności badania zakresu przysługującego im prawa ani od tego czy wykonanie robót budowlanych przekracza zwykły zarząd. Odnosi się to również do kuratora spadku, który w myśl art. 666 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, jest ustanawiany dla czuwania nad całością nieobjętego spadku. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że w myśl omówionych wyżej regulacji, jako adresata obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego wskazuje się, m. in. zarządcę. Natomiast zgodnie z art. 667 § 1 kodeksu postępowania cywilnego do kuratora spadku stosuje się przepisy o zarządzie nieruchomością w toku egzekucji. Organ odwoławczy powołał się przy tym na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 1 lutego 2011 r., sygn. III CZP 78/10, na gruncie której ustalono, że kuratora spadku należy traktować jako zastępcę pośredniego, dokonującego czynności prawnych we własnym imieniu, lecz na cudzy rachunek. Stąd też w ocenie [...]WINB organ powiatowy prawidłowo skierował obowiązek zawarty w zaskarżonej decyzji do kuratora spadku po zmarłym właścicielu spornej nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy uznał, że okoliczność braku środków finansowych na wykonanie nałożonych obowiązków po stronie kuratora spadku, nie może stanowić postawy do uchylenia kwestionowanej decyzji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł adw. B. P. – kurator spadku po Z. M., domagając się jej uchylenia, a także wstrzymania jej wykonalności. Jednocześnie zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 i art. 108 § 1 w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. przez wydanie decyzji nakładającej obowiązek na osobę, która nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem art. 30 § 5 k.p.a. daje wymienionym w nim podmiotom wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nią objętych. Z przepisu tego nie wynika jednak jakiekolwiek uprawnienie materialnoprawne tych osób, stąd też nie mogą być one adresatami decyzji ingerujących w sferę ich własnych praw i obowiązków. Dodatkowo skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów, kurator jest kuratorem określonej masy majątkowej, nad którą sprawuje zarząd i nadzór, nie jest zaś kuratorem określonej osoby lub grupy osób. Co więcej, zdaniem skarżącego z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek ponoszenia przez kuratora spadku kosztów za stronę postępowania. Skarżący wskazał, że nie dysponuje środkami finansowymi dającymi możliwość wykonania zobowiązania nałożonego przez organ. Jednocześnie podniósł, że organ powołując się na treść art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może skorzystać z instytucji wykonania zastępczego celem wyeliminowania stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W takiej sytuacji organ będzie mógł odpowiednio zabezpieczyć nieruchomość i obciąży jej właściciela, a nie majątek kuratora spadku. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia[...] lutego 2015r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] dnia [...] stycznia 2015r. nakazującą adw. B. P. – kuratorowi spadku po zmarłym Z. M., zastosowanie środków zabezpieczających teren budowy przy ul. [...] w [...], poprzez wygrodzenie strefy zagrożenia w postaci ogrodzenia o wymiarach około 80 m x 35 m (2,5 m od ściany zewnętrznej obiektu), uporządkowanie terenu przedmiotowej nieruchomości przez usunięcie występujących tam odpadów komunalnych, a także umieszczenie tablicy informacyjnej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na ustalenia organów w zakresie zaniechania rozpoczętej na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] decyzji Nr [...]z dnia [...] września 1999r., budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...], przy ul. [...]w [...]. Okolicznością bezsporną pozostaje, że właściciel nieruchomości Z. E. M. zmarł w dniu [...] grudnia 2008r. w [...] ([...]). W związku z niemożnością ustalenia spadkobierców po zmarłym Z. M., Sad Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. ustanowił dla nieobjętego spadku kuratora spadku w osobie K. K.. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. Sąd ten zwolnił K. K. z pełnionej funkcji kuratora spadku i ustanowił w to miejsce kuratora spadku w osobie adwokata B.P. Zasadnie organ przywołał treść art. 52 Prawa budowlanego, z którego wynika, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w toku prowadzonego postępowania w trybie przepisów art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 tej ustawy, nakładany jest na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jednocześnie organy uznały , że skoro w myśl art. 30 ust. 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej, to adresatem zaskarżonej decyzji winien być osobiście kurator spadku, na którego można nałożyć obowiązek. Ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić, jak bowiem wskazuje ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 30 § 5 kpa daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nie objętych, natomiast z treści powyższego artykułu nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne tych osób (wyrok NSA z 6 stycznia 1995 r., sygn. akt IV SA 1922/93, ONSA 1996, z. 1, poz. 27). W konsekwencji osoby, o których mowa w art. 30 § 5 kpa są jedynie zastępcami procesowymi strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/07). Stąd nie mogą być one adresatami decyzji ingerujących w sferę ich własnych praw i obowiązków. Wskazać bowiem należy, iż konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Zwrot "działają jako strony" nie jest ścisły. Zarówno zarządca masy spadkowej, jak i kurator spadku, są zastępcami procesowymi strony (stron). Działają w ich imieniu (z ustawowego umocowania) i ze skutkami prawnymi realizującymi się w ich sferze prawnej. Zarządca spadku nieobjętego reprezentuje jedynie masę spadkową, nie realizuje zaś własnych uprawnień właścicielskich. Podkreślenia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji – utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją [...]WINB– nałożyła określone w niej obowiązki bezpośrednio na skarżącego, ingerując w sferę jego własnych praw. Należy także wskazać, że już po złożeniu skargi przez B. P., Sąd Rejonowy dla [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., w sprawie sygn.akt [...], zwolnił adwokata B. P. z pełnionej funkcji kuratora spadku, wyjaśniając w uzasadnieniu, że zgodnie z art 667 k.p.c. podstawowym obowiązkiem kuratora spadku jest poszukiwanie spadkobierców, a nadto zarzadzanie majątkiem spadkowym pod nadzorem Sądu. Kurator ustalił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie sygn.akt [...]Sąd Rejonowy dla [...], stwierdził, że spadek po zmarłym Z. M. , nabyli spadkobiercy ustawowi : żona J. M. M. oraz syn S. M. po ½ części każde z nich. Niewątpliwie więc w dniu wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji spadkobiercy właściciela byli znani i odpowiadali za spadek całą masą spadkową. Na skutek rozpoznania wniosku S. M., Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] października 2020r. ,w sprawie [...] zmienił postanowienie dla [...] z dnia [...] czerwca 2013r. sygn.akt [...]i stwierdził, że spadek po Z. M. nabył na podstawie ustawy Skarb Państwa w całości z dobrodziejstwem inwentarza. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] zostały wydane z naruszeniem art. 52 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy wiedząc już jaki podmiot jest spadkobiercą po zmarłym Z.M. - Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] - winny prawidłowo określić adresata decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. , poz. 2325) uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] stycznia 2015 r.