VII SA/Wa 896/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2025 r. znak: DOR.7110.37.2025.JUR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 lutego 2025 r., znak: DOR.7110.37.2025.JUR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2025 r., znak[...] . Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., sprostowaną postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi - etap II z wyłączeniem sieci i przyłączy oraz zjazdów przy ul. [...] we [...], na działkach nr [...], [...], nr [...], [...] i [...], [...] obręb [...]. Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: WAZ-B2.6740.27.2024.PDI Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Następnie pismem z dnia 13 lutego 2024 r. organ ten wezwał inwestora do przedłożenia dziennika budowy lub innych dokumentów potwierdzających fakt, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył kopię dziennika budowy Nr 370/III/2013, tom I, wydanego w dniu 8 marca 2013 r. dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. uzasadniając, że w okresie od dnia 3 kwietnia 2017 r. do dnia 31 maja 2022 r. "wykonywane były prace ziemne polegające na przemieszczaniu znacznych ilości ziemi, piasku, gruzu oraz odpadów budowlanych w celu ich składowania na działkach objętych przedmiotową decyzją, co potwierdziła kontrola Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego we [...] przeprowadzona w dniu 7 maja 2024 r.". Pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] ustalili również, że na przedmiotowej działce odbywa się zbieranie, a następnie segregowanie i przetwarzanie odpadów, polegające m.in. na kruszeniu gruzu. Stwierdzono, że takie roboty ziemne nie stanowią robót przygotowawczych wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu w okresie od dnia 3 kwietnia 2017 r., kiedy to wykonano pierwsze roboty ziemne (nie stanowiące tylko robót przygotowawczych) do dnia 31 maja 2022 r. (ostatni zapis w dzienniku budowy, dotyczący robót ziemnych), tj. w okresie dłuższym niż 3 lata, nie wykonano robót budowlanych polegających na wykonywaniu przedmiotowego budynku, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Dnia 21 sierpnia 2024 r. złożono wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzji zarzucono wydanie jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl jego postanowień organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest kolejną instancją w sprawie, tj. orzeka jako organ kasacyjny wyłącznie w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem. Nie rozstrzyga natomiast w kwestiach dotyczących istoty sprawy. Podniesiono, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zatem w przedmiocie wniosku dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę organem właściwym do jego rozpatrzenia, na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest organ wydający decyzję w pierwszej instancji, tj. w przedmiotowej sprawie Prezydent [...], który to wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Natomiast kwestia wydania decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak istnienia przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji publicznej do podjęcia działania bądź brak możliwości wywiedzenia z konkretnego przepisu umocowania organu do podjęcia takich działań (tu: wydania decyzji). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja, gdyż istnieją konkretne przepisy, na podstawie i w granicach których organ podejmował działania (art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Natomiast przy rażącym naruszeniu prawa należy rozpatrywać oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze jakie wywołuje naruszenie. Poprzez rażące naruszenie prawa należy jednocześnie rozumieć nie "zwykłe" naruszenie, lecz naruszenie "rażące", czyli gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, do którego zastosowania nie potrzeba przeprowadzenia jego wykładni, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ zauważył jednocześnie, że dziennik budowy stanowi dowód przeprowadzonych robót budowlanych danego procesu budowlanego. Jest to dokument urzędowy, który powinien odpowiadać konkretnym wymogom jego prowadzenia, opisanym w odpowiednich przepisach. Nie oznacza to jednak, że nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dziennika budowy, zwłaszcza zaś w postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. O takim wygaszeniu można orzec wyłącznie wyjątkowo, przy czym już z treści dziennika budowy może wynikać zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie zauważono, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zaś rozpoczęcie budowy, zgodnie z art. 41 ust. 1 ww. ustawy, następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są, stosownie do art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdzono, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom ustawy Prawo budowlane w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bądź, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Zgodnie z wpisami w przedmiotowym dzienniku budowy w dniu 18 marca 2013 r. rozpoczęto grodzenie i oznakowanie terenu budowy (tablicą informacyjną oraz tablicą zawierającą dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia). Następnie w dniu 25 marca 2013 r. rozpoczęto roboty ziemne polegające na niwelacji terenu pod drogi dojazdowe, zaplecze budowy, wytyczenie obiektów. Kolejno w dniu 14 kwietnia 2014 r. potwierdzono wpisem kontynuację prac związanych z tymczasową infrastrukturą budowy, w dniu 3 kwietnia 2017 r. wykonano wykopy w celu określenia struktury gruntu, a w dniu 1 marca 2018r. wykonano wykopy w celu sprawdzenia występowania niezinwentaryzowanych sieci podziemnych na terenie budowy. Powyższe wykopy zasypano w dniu 8 marca 2018 r. W opinii organu powyższe roboty budowlane należało zaliczyć do robót przygotowawczych. Od dnia zakończenia ww. robót prace prowadzone na terenie nieruchomości objętych przedmiotowym zamierzeniem budowlanym obejmowały kilkukrotną naprawę ogrodzenia i tablic informacyjnych, wywozu "podrzuconych na plac budowy obcych śmieci - odpadów" oraz wycinki samosiewów. W ocenie organu I instancji powyższych prac nie można uznać za roboty przygotowawcze. Powyższe potwierdzają również zdjęcia satelitarne – nie stwierdzono na nich wytyczenia budynków za pomocą ław fundamentowych ani realizacji samych fundamentów. Teren budowy pokryty jest zaś odpadami (gruzem). W związku zatem z brakiem znalezienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., organ I instancji dokonał analizy wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. I tak, sprawa ta nie została rozstrzygnięta inną, wcześniejszą decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), decyzja w dniu wydania nie była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), decyzja nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). W związku z powyższym decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia, organ II instancji decyzją z dnia 24 lutego 2025 r., znak: DOR.7110.37.2025.JU utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji publicznej bada prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania. Organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Organ odwoławczy przytoczył przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które to były podstawą do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważono następnie, że zgodnie z art. 47a ustawy Prawo budowlane dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania przebiegu robot budowlanych (pkt 1) oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robot budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania tych robót (pkt 2). Rejestrowanie, o którym mowa w ust 1 odbywa się w formie wpisów (ust. 2). Z dziennika budowy Nr 370/III/2013 Tom 1 (prowadzonego dla budowy objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...]), wynika m. in., że w dniu 18 marca 2013 r. "Rozpoczęto grodzenie terenu budowy. Oznakowano teren budowy tablicą informacyjną budowy oraz tablicą ogłoszeń zawierającą dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia". Następnie w dniu 25 marca 2013 r. "Rozpoczęto prace związane z zagospodarowaniem placu budowy, tj. roboty ziemne - niwelacja terenu pod drogi dojazdowe, zaplecze budowy, tyczenie obiektów". W dniu 7 maja 2013 r. "Wytyczono punkty obrysu budynków (...)". Wpisem z dnia 14 kwietnia 2014 r. potwierdzone zostało kontynuowanie prac związanych z tymczasową infrastrukturą budowy. W dniu 3 kwietnia 2017 r. "Wykonano próbne wykopy celem określenia struktury gruntu i ich nośności". Z wpisu z dnia 1 marca 2018 r. wynika, że "Wykonano przekopy kontrolne celem sprawdzenia występowania niezinwentaryzowanych sieci podziemnych na terenie budowy", które następnie zostały zasypane (wpis z dnia 8 marca 2018 r.). Kolejny wpis dokonany w dniu 20 lutego 2020 r. wskazuje na prowadzenie prac naprawczych ogrodzenia oraz "wywóz podrzuconych na plac budowy obcych śmieci". Dalsze wpisy w dzienniku budowy wskazują na wykonywanie prac dot. naprawy ogrodzenia, montażu nowych tablic BHP i informacyjnych, porządkowania terenu poprzez wycinkę samosiewów. Ostatni wpis dokonany przez kierownika budowy inż. W. S. z dnia 18 listopada 2022 r. wskazuje na "konieczność usunięcia licznych zgromadzonych odpadów betonowych, ceglanych i asfaltowych". Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego słusznie organ I instancji stwierdził że budowa została przerwania na okres dłuższy niż 3 lata. W szczególności działania polegające na naprawie ogrodzenia, wymianie tablic informacyjnych, wywozie śmieci czy tez porządkowaniu terenu poprzez wycinkę samosiewów, nie stanowią prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo, zgodnie z "Adnotacją urzędową" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia 14 czerwca 2024 r., znak: PINB.WIK.5130.5.2024.GO sporządzonej po dokonanej kontroli terenu przedmiotowej budowy wskazano, że "Dotychczas nie zrealizowano żadnego elementu z projektowanych budynków oraz zagospodarowania terenu. Nie są też prowadzone żadne roboty budowlane związane z realizacją ww. zamierzeń inwestycyjnych". Organ II instancji nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] czerwca 2024 r. rażąco naruszała prawo. Ponadto nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została - wbrew zarzutowi wniosku o stwierdzenie nieważności - skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej nie wykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję z dnia 24 lutego 2025 r., znak: DOR.7110.37.2025.JUR złożyła [...] Sp. z o. o. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 156 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie braku rażącego naruszenia prawa, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie iż przepis prawa materialnego nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji poprzez wydanie niezależnej decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie skarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia 24 lutego 2025 r., znak: DOR.7110.37.2025.JUR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r, poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2024r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2025r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2025r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]z dnia [...] czerwca 2024 r. Prezydenta [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] którą Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą we [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi - etap II z wyłączeniem sieci i przyłączy oraz zjazdów przy ul. [...] we [...], na działkach nr [...], [...], nr [...], [...] i [...], [...] obręb [...]. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2025 r., znak: DOR.7110.37.2025.JUR wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną " z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nadto podkreślić należy, że kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14). Kierując się powyższym, nie sposób -zdaniem Sądu- stwierdzić, aby zaskarżona decyzja zawierała wadliwe rozstrzygniecie. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa oparta jest na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności (wyr. NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1721/17). Wskazać też trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie, niezależnie od postępowania zwykłego. Formalną podstawę wygaszenia decyzji stanowi art. 162 k.p.a. W § 1 tej normy w jej pkt 1 przyjęto, iż organ który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy takim przepisem szczególnym jest przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. To właśnie norma art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego regulująca instytucję wygaszenia pozwolenia na budowę określa przesłanki, które muszą zaistnieć, aby można było stwierdzić, że są podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowadministracyjnym zwraca się uwagę na okoliczność, że ustawa – Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadziły do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana (vide wyroki NSA o sygn.: II OSK 1479/10, II OSK 260/12). Należy także brać pod uwagę, że decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny (vide m. in. wyrok z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 800/08). W doktrynie wskazuje się, że zadaniem takiej decyzji jest potwierdzenie skutków prawnych, które wynikają wprost z ustawy. Norma prawna determinuje te skutki w sposób całkowity. Skutek prawny nie wynika więc z samego aktu deklaratoryjnego, dlatego akt taki obowiązuje ex tunc, tj. od momentu, w którym zaczęła obowiązywać dana norma ustawowa. Od tego czasu do chwili wydania aktu deklaratoryjnego skutki prawne już istnieją, choć są one w pewien sposób "zawieszone" i nie mogą odgrywać pełnej roli w obrocie prawnym (patrz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer wyd. II, s. 296). Przyjęcie powyższego poglądu oznacza, że w niniejszej sprawie, organ orzekający w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego winien stosować przepisy obowiązujące w dniu spełnienia przesłanek wygaśnięcia pozwolenia, tj. zaistnienia zdarzeń stanowiących przesłanki wygaśnięcia. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego). Przemawia za tym okoliczność, że niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Kluczową kwestią w prowadzonym postępowaniu było zatem ustalenie, czy roboty budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. II OSK 1311/18 – za CBOSA). Wygaśnięcie decyzji następuje tu z mocy prawa. Przepisy ustawy nie określają w sposób precyzyjny, w jakich przypadkach można mówić albo, że budowa nie została rozpoczęta, albo że budowa została przerwana. Bez wątpienia niezbędne jest tu przeprowadzenie odpowiednich dowodów. Kluczową rolę może tu odegrać analiza wpisów dokonanych w dzienniku budowy. Dziennik taki (art. 47a ustawy) stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania: 1) przebiegu robót budowlanych oraz 2) zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania tych robót. Rejestrowanie odbywa się w formie wpisów, których dokonywać mogą (art. 47e ust. 1 ustawy): 1) uczestnicy procesu budowlanego; 2) geodeta uprawniony wykonujący na terenie budowy czynności geodezyjne na potrzeby budownictwa; 3) upoważnieni pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na terenie budowy, w ramach dokonywanych czynności kontrolnych. Konieczne jest tu wskazanie dwóch istotnych okoliczności. Wpisy do dziennika budowy dotyczą robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Zamieszczanie innych wpisów jest dopuszczalne, nie mogą one jednak wpływu na ustalenia, czy roboty budowlane są kontynuowane, czy też zostały wstrzymane. Druga kwestia to zakres możliwych do dokonywania wpisów do dziennika budowy, przez poszczególnych uczestników procesu budowlanego. Największe kompetencje posiada tu kierownik budowy. Zgodnie z art. 22 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do obowiązków tego ostatniego należy zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Ma on również obowiązek (art. 22 pkt 4-6): - wstrzymania robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłocznego zawiadomienia o tym właściwego organu; - zawiadomienia inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem; - realizacji zaleceń wpisanych do dziennika budowy. Wpisy innych uczestników procesu budowlanego mają charakter zaleceń. Dotyczy to zwłaszcza inspektora nadzoru inwestorskiego. Przede wszystkim należy podkreślić, że osoba taka reprezentuje interesy inwestora (art. 25 ustawy Prawo budowlane). Wśród jego uprawnień można wskazać możliwość (art. 26 ustawy Prawo budowlane): - wydawania kierownikowi budowy lub kierownikowi robót polecenia, potwierdzonego wpisem do dziennika budowy, dotyczącego: usunięcia nieprawidłowości lub zagrożeń, wykonania prób lub badań, także wymagających odkrycia robót lub elementów zakrytych, przedstawienia ekspertyz dotyczących prowadzonych robót budowlanych oraz informacji i dokumentów potwierdzających zastosowanie przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów, zgodnie z art. 10, a także informacji i dokumentów potwierdzających dopuszczenie do stosowania urządzeń technicznych; - żądania od kierownika budowy lub kierownika robót dokonania poprawek bądź ponownego wykonania wadliwie wykonanych robót, a także wstrzymania dalszych robót budowlanych w przypadku, gdyby ich kontynuacja mogła wywołać zagrożenie bądź spowodować niedopuszczalną niezgodność z projektem lub pozwoleniem na budowę. Jak widać z powyższego zakres możliwych do dokonania wpisów jest zróżnicowany. Te, dokonywane przez kierownika budowy, dotyczą realizacji robót budowlanych. Inspektor nadzoru inwestorskiego wpisuje do dziennika zalecenia bądź żądania, które powinny zostać uwzględnione w procesie budowlanym. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcie Prezydenta [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020r. o pozwoleniu na budowę jest prawidłowe, nie narusza przepisów prawa i zostało wydane przez właściwy organ wymieniony expressis verbis w normie art. 162 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust 2 Prawa budowlanego przez prace przygotowawcze decydujące o rozpoczęciu budowy na terenie budowy objętym decyzją o pozwoleniu na budowę należy rozumieć: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Dziennik Budowy Nr 370/III/2013 został wydany w dniu 8 marca 2013r. i zawiera adnotację o ustanowieniu kierownikiem budowy inż. R. W., który przejął swoje obowiązki z dniem 14 marca 2013r. Pierwszy wpis kierownika budowy z dnia 18 marca 2013r. potwierdza " grodzenie terenu budowy, oznakowanie budowy tablicą informacyjna budowy oraz tablicą zawierającą dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia". W dniu 25 marca 2013r. "rozpoczęto prace związane z zagospodarowaniem placu budowy tj. Roboty ziemne- niwelacja terenu pod drogi dojazdowe, zaplecze budowy, tyczenie obiektów". Z dniem 10 maja 2013r. zarówno kierownik budowy R. W. jak i inspektora nadzoru inwestorskiego R.O.przestali pełni swoje funkcje. Kolejnym kierownikiem budowy został inż. W. S., który zgodnie z wpisem z dnia 14 kwietnia 2014r. kontynuował prace związane z tymczasową infrastrukturą budowy. W dniu 3 kwietnia 2017 r. "wykonano próbne wykopy celem określenia struktury gruntu i ich nośności". Z wpisu z dnia 1 marca 2018 r. wynika, że "wykonano przekopy kontrolne celem sprawdzenia występowania niezinwentaryzowanych sieci podziemnych na terenie budowy", które następnie zostały zasypane (wpis z dnia 8 marca 2018 r.). Kolejny wpis dokonany w dniu 20 lutego 2020 r. wskazuje na prowadzenie prac naprawczych ogrodzenia oraz "wywóz podrzuconych na plac budowy obcych śmieci". Dalsze wpisy w dzienniku budowy wskazują na wykonywanie prac dot. naprawy ogrodzenia, montażu nowych tablic BHP i informacyjnych, porządkowania terenu poprzez wycinkę samosiewów. Ostatni wpis dokonany przez kierownika budowy inż. W. S. z dnia 18 listopada 2022 r. wskazuje na "konieczność usunięcia licznych zgromadzonych odpadów betonowych, ceglanych i asfaltowych". Słusznie organ wskazał , że roboty budowlane wykonane do dnia 8 marca 2018r. należało zaliczyć do robót przygotowawczych w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego. Od dnia zakończenia ww. robót prace prowadzone na terenie nieruchomości objętych przedmiotowym zamierzeniem budowlanym obejmowały kilkukrotną naprawę ogrodzenia i tablic informacyjnych, wywozu "podrzuconych na plac budowy obcych śmieci - odpadów" oraz wycinki samosiewów. Powyższe potwierdzają również zdjęcia satelitarne – nie stwierdzono na nich wytyczenia budynków za pomocą ław fundamentowych ani realizacji samych fundamentów. Teren budowy pokryty jest zaś odpadami (gruzem). Podkreślenia także wymaga, że pomiędzy wpisem kierownika budowy z 8 marca 2018r. do kolejnego jego wpisu w dniu 19 kwietnia 2021r. już upłynęło ponad trzy lata, a wpis ten wskazujący na konieczność naprawy istniejącego już ogrodzenia i zamontowania nowych tablic informacyjnych nie może być zaliczony ani do robót budowlanych ani przygotowawczych. Kolejny wpis z dnia 16 sierpnia 2022r. opisuje przystąpienie do porządkowania terenu, wycinki samosiewów oraz miejscowej naprawy ogrodzenia terenu i potwierdza jedynie , że roboty budowlane nie były realizowane i stąd miedzy innymi konieczność wycinku samosiewów. Słusznie także organ nie zaliczył do robót budowlanych " przegląd stanu budowy, która ujawniła konieczność usunięcia licznych zgromadzonych odpadów betonowych , ceglanych i asfaltowych na terenie działki" potwierdzony wpisem kierownika budowy z dnia 18 listopada 2022r. Wskazać także należy, że pojawiające się w dzienniku budowy informacje o dużych ilościach odpadów budowlanych na terenie działki, zdają się potwierdzać stanowisko organu, że na terenie budowy składowano szeroko pojęty gruz budowlany. Potwierdzają to ustalenia Prezydenta [...] wynikające z pisma z dnia 29 maja 2024r. poprzedzone kontrolą Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego we [...] oraz znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia satelitarne działek objętych pozwoleniem na budowę. Wyjaśnić także należy, że wpisy Inspektor nadzoru inwestorskiego A. P. dokonywane w dniach 20 lutego 2020r., 15 marca 2021r., 20 października 2022r. i 18 listopada 2022r. stanowią zalecenia, które powinny zostać uwzględnione w procesie budowlanym w żadnym wypadku nie potwierdzają wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Z tych względów całkowicie uprawnione było stanowisko Prezydenta [...] zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024r., że od 8 marca 2018r. na terenie budowy nie wykonywano robót przygotowawczych ani robót budowlanych w celu realizowania zamierzenia budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010r. o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnienia wymaga, że termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Z tego względu na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania, którego przedmiotem jest wygaśnięcie pozwolenia, w razie uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w tym przedmiocie ma na celu usunięcie istniejących rozbieżności natury faktycznej i prawnej, w tym eliminację stanu niepewności odnośnie do przysługującego danemu podmiotowi prawa realizacji określonego zamierzenia budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej może bowiem rodzić pozory istnienia określonych uprawnień. Zastrzeżenia nie budzi także podstawa prawna rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2024r. Nr [...], którą stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż prawidłowe jest stanowisko organów, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z dnia 24 lutego 2025r., że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024r. nie jest dotknięta żadną z wad opisanych w art. 156 k.p.a., w tym wskazana w skardze wypełniającą dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem została wydana przez organ właściwy , w oparciu o prawidłowo wskazana podstawę prawną. Wbrew zarzutowi skargi organ nadzoru budowlanego, którego zadania określa art. 84 ustawy Prawo budowlane nie posiada kompetencji do wydawania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nadto, jak słusznie podniósł GINB, sprawa ta nie została rozstrzygnięta inną, wcześniejszą decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), decyzja w dniu wydania nie była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), decyzja nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Ocena dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu, zaś zarzuty skargi świadczą o niezrozumieniu nadzwyczajnego charakteru postępowania w którym została wydana zaskarżona decyzja. Podkreślić także należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie wprowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń (weryfikacji dotychczasowych) w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Takiej weryfikacji np. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego służyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024r., którego jednak skarżąca spółka skutecznie nie zainicjowała, a nie tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Którego się domagała. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r., poz. 935.), skargę oddalił.