VII SA/Wa 897/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nakazał S. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budowli – kabiny lakierniczej z wiatą, samowolnie wybudowanej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., gm. H. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. w związku z wnioskiem G. J. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie m.in. budowli - kabiny lakierniczej z wiatą, znajdującej się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., gm. H. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 września 2009 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. [...], od strony południowej budynku warsztatowego w odległości około 1,25 m znajduje się budynek lakierni samochodowej, konstrukcji z płyt warstwowych o wymiarach rzutu 4,14 m x 6,14 m. Przy budynku lakierni zlokalizowany jest komin wentylacyjny wraz z piecem grzewczym. Budynek lakierni, mający wysokość około 2,50 m mierząc wewnątrz budynku, znajduje się pod wiatą konstrukcji stalowej, krytej blachą trapezową z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej. Konstrukcja wiaty oparta jest na trzech słupkach stalowych 10 cm x 10 cm oraz przymocowana jest do budynku warsztatowego. Wiata jest o wymiarach rzutu 5,64 m x 6,42 m. Pod wiatą i budynkiem lakierni wylana jest wylewka betonowa. Komin wentylacyjny wraz z piecem grzewczym przy budynku lakierni tworzy z nią integralną część. S. P. oświadczył do protokołu z czynności kontrolnych, iż urządzenie lakiernicze wraz z wiatą postawił w 2004 r. oraz nie posiada na nie żadnej dokumentacji. Organ podał, iż zgodnie z wypisem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy H. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...].09.2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), działka oznaczona nr ewid. [...] położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w której wyklucza się lokalizację usług lakierniczych, blacharskich i motoryzacyjnych. Organ uznał, że przedmiotowa budowla - kabina lakiernicza z wiatą narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy H. obowiązującego w dacie jej wybudowania, jak i w dacie orzekania przez organ. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor winien był uzyskać decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej budowli - kabiny lakierniczej z wiatą. Materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie potwierdza, iż inwestor takiej decyzji nie uzyskał. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa tego obiektu: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku takiego planu – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ podał, że legalizacja obiektu jest możliwa, jeżeli ww. przesłanki są spełnione łącznie. Wskazał, iż przedmiotowa budowla – kabina lakiernicza z wiatą narusza zapisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy H. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2002 r. Nr [...], obowiązującego w dacie jej wybudowania i obecnie. W ocenie organu, ponieważ budowa przedmiotowej budowli narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej legalizacja nie jest możliwa, a organ zobligowany jest do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie S. P. Stwierdził, że sporna kabina lakiernicza nie jest trwale połączona z gruntem, w szczególności nie jest oparta na fundamencie, a usunięcie jej z miejsca, w którym się znajduje, wymaga jedynie użycia dźwigu samochodowego. Zarzucił, iż przedmiotowa wiata i kabina lakiernicza nie są budowlą i przy jej ustawieniu nie miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego. Ponadto zauważył, że zamiar ustawienia kabiny zgłosił w Urzędzie Gminy H. i na to zgłoszenie nie było sprzeciwu. Wskazał także, iż sporna kabina lakiernicza została zamontowana w maju 2003 r., co oznacza, że chybiona jest podstawa prawna zaskarżonej decyzji, z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. P., uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, stąd skarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ zauważył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził łącznie w odniesieniu do kabiny lakierniczej i wiaty - zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy (a przede wszystkim protokołu z kontroli PINB w M. z dnia 30.09.2009 r. oraz dokumentacji zdjęciowej) wynika, iż wiata i kabina lakiernicza są odrębnymi obiektami mogącymi istnieć niezależnie od siebie. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnym jest prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do wiaty i kabiny lakierniczej. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja w zakresie kabiny lakierniczej nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy H.. Działka oznaczona nr ewid. [...] położona w miejscowości J. mieści się na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w której "wyklucza się lokalizację (...) usług lakierniczych, blacharskich (...) motoryzacyjnych...". W związku z tym należy uznać, że przedmiotowa budowla - kabina lakiernicza narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie jej wybudowania jak i w dacie orzekania przez organ. Jednocześnie organ wskazał, iż w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ powiatowy powinien jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowa kabina lakiernicza jest trwale związana z gruntem, poprzeć te ustalenia stosownym materiałem dowodowym załączonym do akt sprawy oraz prowadzić dalsze postępowanie w odpowiednim trybie. W odniesieniu do samowolnie wybudowanej wiaty organ zauważył, że inwestycja ta miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest obowiązany podjąć działania mające na celu doprowadzenie omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, iż na budowę wiaty o wymiarach 5,64 m x 6,42 m niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zarówno w czasie realizacji inwestycji (w 2003 r. katalog robót nie wymagających pozwolenia na budowę w art. 29 nie zawierał informacji o wiatach, w 2004 r. uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagały wiaty o powierzchni do 10 m2), jak i obecnie. Ponadto nie można mówić o skutecznym dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy wiaty, której powierzchnia przekracza wartość umożliwiającą jej realizację bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast z przedłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zakaz sytuowania na tym terenie obiektów, takich jak wiata. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sytuacji zastosowanie znajduje art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623) regulujący kwestię samowoli budowlanej, która występuje wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ wyjaśnił, iż obecnie (inaczej, niż przed nowelizacją z 27.03.2003 r.) nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien również odnieść się do kwestii dotyczącej "wzniesienia" kabiny lakierniczej, gdyż w protokole z kontroli PINB w M. z dnia 30.09.2009 r. oraz w protokole z ustnego przyjęcia interesantów z dnia 26.05.2010 r. widnieje zapis, iż została ona pobudowana w 2004 r., natomiast w odwołaniu i oświadczeniu osoby montującej kabinę jest mowa o 2003 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części we wskazanym wyżej zakresie oraz prowadzenia odrębnych postępowań w stosunku do wiaty i kabiny lakierniczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł S. P. zarzucając, iż kwestionowana decyzja nie odniosła się do przedstawionych przez niego informacji, że budowa kabiny miała miejsce w maju 2003 r. Skarżący zauważył, że jednoznaczne oświadczenie właściciela firmy montującej kabinę pozwala na precyzyjne ustalenie tego terminu. Dodał, iż kwestia ta jest w sprawie najistotniejsza z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Zdaniem skarżącego, dostrzeżenie przez organ odwoławczy potrzeby odniesienia się przez organ I instancji do czasu wzniesienia przedmiotowej kabiny lakierniczej jest niewystarczające. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] - nakazującą S. P. dokonanie całkowitej rozbiórki budowli – kabiny lakierniczej z wiatą, samowolnie wybudowanej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., gm. H. – i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Kontroli Sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż organ I instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie łącznie w odniesieniu do kabiny lakierniczej i wiaty, gdyż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy - w szczególności z protokołu kontroli z dnia 30 września 2009 r. - wynika, że wiata i kabina lakiernicza są odrębnymi obiektami, mogącymi istnieć niezależnie od siebie. A zatem, zasadnym jest prowadzenie odrębnych postępowań wobec obu tych obiektów, przy czym organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowa kabina lakiernicza jest trwale związana z gruntem. W tym zakresie brak jest w aktach stosownego materiału dowodowego. Ustalenie tej okoliczności jest niezbędne dla możliwości dokonania oceny, czy na wybudowanie ww. obiektu było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym, czy może mieć wobec niego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ powinien wyjaśnić rozbieżności co do daty wzniesienia kabiny lakierniczej. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli z dnia 30 września 2009 r., została ona wybudowania w 2004 r., natomiast w odwołaniu oraz oświadczeniu osoby montującej kabinę wskazano datę 2003 r. W odniesieniu do samowolnie wybudowanej wiaty zauważyć należy, iż na budowę wiaty o wymiarach 5,64 m x 6,42 m niezbędne było w 2004 r. uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2004 r., pozwolenia na budowę nie wymagały wiaty o powierzchni do 10 m2. Nie można zaś mówić o skutecznym dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy wiaty, której powierzchnia przekracza wartość umożliwiającą jej realizację bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazać jednak trzeba, iż z przedłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2002 r., nie wynika zakaz sytuowania na tym terenie obiektów takich jak wiata, co oznacza, że w przypadku braku naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wystąpiłaby możliwość przeprowadzenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego wobec tego obiektu, bez konieczności bezwzględnego stosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, mając na uwadze, iż dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący - a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonywującej treści - wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt: I SA 1768/99). W odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze wskazać należy, iż przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) stanowił, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ponieważ przedmiotowa kabina lakiernicza nie została wybudowana w okresie wskazanym w ww. przepisie, tj. po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., a ponadto przepis ten mógł być stosowany wyłącznie do dnia 1 stycznia 2008 r., nie mógł on stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.