VII SA/Wa 899/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. W.–G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu likwidacji zbiornika wodnego skargę oddala. VII SA/Wa 899/06 UZASADNIENIE W dniu 19 lipca 2002r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek J. W. – G. oraz M. G. o sprawdzenie legalności budowy – wykonania zbiornika wodnego na działce przy ul. [...] w [...] przez właściciela nieruchomości S. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 i art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał S. S. dokonać likwidacji, poprzez zasypanie, zrealizowanego zbiornika wodnego (stawu) o wymiarach zewnętrznych ok. 20 x 15 m położonego na działce w [...] przy ul. [...] oraz uporządkować teren. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dokonane podczas oględzin z dnia 6 sierpnia 2002r., podczas których stwierdzono, iż S.S. w 1999r. dokonał samowolnego pogłębienia i zwiększenia zewnętrznych wymiarów stawu do wymiarów zewnętrznych ok. 20 x 15 m wraz z nasypem wokół stawu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. był art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., który nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W związku z tym, iż inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy, czyli robót budowlanych polegających na wykonaniu lub remoncie) rozbudowa przedmiotowego zbiornika wodnego została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na podstawie ustaleń organu I instancji dokonanych podczas oględzin z dnia 6 sierpnia 2002r. ustalono, iż uprzednio na działce przy ul. [...] w [...] istniał staw o wymiarach 15 x 10 m, który został pogłębiony i powiększony do wymiarów 20 x 15 m, dlatego też organ zamiast wydania nakazu likwidacji stawu winien był zbadać możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego przez nałożenie na inwestora obowiązków, w tym uzyskania w tej kwestii opinii rzeczoznawcy odpowiedniej specjalności. Na skutek skargi J. W – G. i M. G. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 września 2004r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1632/02 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z powodu rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2003r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 4 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi przedłożyć projekt inwentaryzacji powykonawczej obiektu uwzględniającej ewentualne wykonanie niezbędnych zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania J. W. – G. i M. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003r. uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego obowiązek wykonania inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej, wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym wpływ robót na warunki użytkowania sąsiednich działek. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/ Łd 612/03 oddalił. Inwestor przedłożył inwentaryzację powykonawczą, a także ocenę techniczną i projekt robót do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2005r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2, ust 5 nakazał inwestorowi wykonanie stosownych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. o co wnosili państwo [...] Pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2005 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia z dnia[...] sierpnia 2002 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji. Organ, działając w trybie nadzoru uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotknięta jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] błędnie powołał się w rozstrzygnięciu na art. 48 ustawy Prawo Budowlane. Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 48 reguluje zatem tryb postępowania w sprawie samowolnie wniesionych obiektów, a nie robót budowlanych wykonanych w obiekcie istniejącym, które w rozpatrywanym przypadku polegały na pogłębieniu i powiększeniu istniejącego zbiornika wodnego. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli 18 stycznia 2006 r. J. W. – G. oraz M. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie w jej uzasadnieniu dowodów, na których oparte zostały jej ustalenia oraz przyczyn z powodu których, innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Odwołujący wskazali okoliczność, iż kwestia czy S. S. wykonał bez wymaganego pozwolenia nowy obiekt (staw), czy też wykonał jedynie roboty budowlane w obiekcie istniejącym, była sporna między stronami postępowania. Organ I instancji przesłuchał na ich wniosek oraz wniosek inwestora siedmiu świadków, których zeznania były sprzeczne. Pięciu świadków, w tym B. K., która użytkowała nieruchomość przed jej zakupem przez S. S. potwierdziło, iż przed 1999 r., tj. datą wykonania samowolnie przez inwestora robót budowlanych, na nieruchomości przy ul. [...] nie było żadnego stawu. Ponadto odwołujący się zwrócili uwagę na mapę sytuacyjno-wysokościową nieruchomości, na której nie ma żadnego zbiornika wodnego, choć jak zeznawali świadkowie S. S., miałby on istnieć już od "czasów okupacji". Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] stycznia 2006 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż S. S. wykonał bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane, a nie obiekt budowlany. Wobec tego należało wydać rozstrzygniecie na podstawie art. 50 i 51, które mają zastosowanie do wykonanych samowolnie robót budowlanych, a nie na podstawie art. 48 ustawy Prawo Budowlane. Tym samym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. rażąco naruszył prawo, bowiem wbrew literalnemu brzemieniu przepisu nałożył na stronę obowiązek rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skarżących należy wskazać, iż w sytuacji rozbieżnych zeznań świadków, które mają jednakową moc dowodową, co ma miejsce w niniejszej sprawie, organ sięga po inne środki dowodowe. W przedmiotowej sprawie takim dowodem może być protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2002 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podpisany przez odwołujących się. Z protokołu tego jednoznacznie wynika, iż S. S. wykonał, bez wymaganego prawem zgłoszenia, roboty budowlane polegające na pogłębieniu istniejącego stawu o wym. 15x10 m do głębokości ok. 2 m oraz poszerzeniu do wymiarów 20x15 m. Państwo [...] nie wnieśli do tych stwierdzeń żadnych uwag, poza wnioskiem o likwidację stawu. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. – G. i M. Gi. Rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucili naruszenie art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niepełną i błędną ocenę materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik postępowania. Ponownie zwrócili uwagę na sporną kwestię, ich zdaniem nie dowiedzoną, czy na nieruchomości przy ul. [...] przed 1999 r. tj. datą wykonania samowolnie przez inwestora robót budowlanych, istniał staw. Wspomniany protokół z oględzin z dnia 6 sierpnia 2002 r., nie jest ich zdaniem wiarygodny, gdyż w dacie oględzin staw istniał a samo obejrzenie istniejącego zbiornika wodnego nie pozwala na ustalenie, czy sporne roboty polegały na wykonaniu tego obiektu czy też jedynie na jego pogłębieniu i poszerzeniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm.) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z badaniem decyzji w trybie nieważnościowym a nie zwykłym. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ zobowiązany jest nie tylko do wykazania niewątpliwego naruszenia prawa, ale także wykazania, że naruszenie to miało charakter rażący. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Skarżący J. W. – G i M. G. zarzucili organom nadzoru budowlanego naruszenie zasad postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym. Jednak należy zwrócić uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. była w tym zwykłym postępowaniu weryfikowana. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2002r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z[...] października 2002r. ze względów formalnych (rozpoznano odwołanie wniesione z uchybieniem terminu) to jednak sprawa wróciła do merytorycznego rozpoznania przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2003 r. dokonał ponownej oceny zebranego materiału dowodowego i ustalił, że inwestor S. S. dokonał jedynie pogłębienia istniejącego stawu w latach 1996-1999r. Organ nie znalazł zatem podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a zastosował właściwie przepis art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 4 Prawa budowlanego. Wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem winno być poprzedzone sporządzeniem inwentaryzacji, dlatego też w wyniku rozpoznania odwołania państwa G. i na podstawie uzupełnionych przez organ I instancji dokumentów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2003r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003r. Ponadto organ nałożył na inwestora S. S. obowiązek wykonania inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej, wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym wpływ wykonanych robót na warunki użytkowania sąsiednich działek, sporządzonym przez rzeczoznawcę w specjalności melioracji wodnych, oraz projektu niezbędnych robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. Organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, że decyzja podlega uchyleniu nie z powodu zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a wobec faktu, że decyzja pomija istotne obowiązki, które powinny być w postępowaniu legalizacyjnym nałożone na inwestora. Organ ponadto zaznaczył, że dalsze postępowanie legalizacyjne będzie uzależnione od opinii uprawnionego rzeczoznawcy. Niezależnie od tych ustaleń organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu państwa [...], a mianowicie dotyczących postępowania dowodowego i oceny dowodów w postaci zeznań świadków dokonanych przez organ I instancji. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].03.2003 r. była poddana pod względem legalności kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1.03.2005 r. sygn. akt II SA/Łd 612/03 oddalił skargę J. W. – G. i M. G. Tak więc tryb postępowania legalizacyjnego prowadzony na podstawie art. 51 Prawo budowlane był kontrolowany przez Sąd Administracyjny, który dokonał akceptacji ustaleń poczynionych w wyniku prowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Słuszna jest zatem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., dotycząca oceny decyzji rozbiórkowej, która to decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia art. 48 Prawo budowlane . Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. dotyczy bowiem oceny tego samego stanu faktycznego, czyli wykonanych samowolnie robót budowlanych polegających na pogłębieniu istniejącego stawu i powiększeniu jego powierzchni do wymiarów 20 x 15 m, błędnie kwalifikując je jako samowolne wzniesienie obiektu budowlanego podlegającego nakazowi rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.