VII SA/Wa 899/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. i K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2008r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. i K. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...].04.2007r., wymierzające A. i K. R. karę w wysokości 50 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. [...] [...] w G. M. —utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na działce nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. [...] [...] w G. usytuowany jest budynek magazynowy, którego inwestorami są A. i K. R. W dniu 2 marca 2007r. inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Podczas oględzin w dniu 21 marca 2007r. przedstawiciele organu powiatowego stwierdzili, że "budynek wewnątrz jest wykończony całkowicie, jest umeblowany i użytkowany w charakterze hurtowni i detalu materiałów elektrycznych", na dowód czego dołączyli serwis zdjęciowy załączony do akt sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wymierzył Państwu A. i K. R. karę w wysokości 50 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego. Na to postanowienie Państwo A. i K. R. złożyli zażalenie do organu II instancji., w wyniku którego w toku postępowania zażaleniowego zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność użytkowania przedmiotowej hali magazynowej. W dniu 11 marca 2008r. organowi odwoławczemu przedłożono dodatkowy materiał dowodowy— protokoły z przesłuchań świadków, dokonanych przez organ I instancji z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Po zweryfikowaniu wysokości kary, organ II instancji uznał, że jest ona prawidłowa, a wyliczono ją według następującego wzoru: 10 (k) x 1(w) x 500 zł (s) x 10 = 50 000 zł gdzie: k — współczynnik kategorii obiektu (kategoria XVIII), w — współczynnik wielkości obiektu, s — stawka opłaty (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego). Wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest ściśle określona w przepisach Prawa budowlanego i nie podlega uznaniowemu obniżeniu ze względu na sytuację materialną osoby zobowiązanej do jej uiszczenia. Odnosząc się do kwestii samego faktu użytkowania budynku organ odwoławczy stwierdził, że fakt ten został ustalony jednoznacznie w toku postępowania przed organem I instancji (protokół oględzin obiektu) oraz postępowania zleconego przez organ nadrzędny. Okoliczności tej, co podkreślił organ II instancji, nie kwestionuje sam inwestor — w protokole oględzin znalazło się oświadczenie K. R., że "budynek użytkowany jest w charakterze magazynu materiałów elektrycznych, który służy jednocześnie do przygotowywania zamówień sprzedaży". Ponadto w aktach sprawy znajdują się protokoły przesłuchań świadków: H. S. i D. S. (właścicieli działki nr ewid. [...])z dnia 06.03.2008.r, M. S. (właścicielki działki nr ewid. [...]) z dnia 06.03.2008r.,T. B. z dnia 21.02.2008r.,K. Ż. z dnia 19.02.2008r., Pani B. F. z dnia 19.02.2008r, W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest wątpliwości, że przedmiotowy budynek był użytkowany przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Żaden z przesłuchanych świadków nie zaprzeczył użytkowania budynku przed tą datą, a kilku (K. Ż. i T. B.) ten fakt potwierdziło. Odnosząc się z kolei do treści zażalenia organ podniósł, że użycie w treści przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego spójnika "i" pomiędzy wskazaniem art. 54 oraz 55 Prawa budowlanego nie oznacza konieczności łącznego naruszenia tych przepisów w jednej sprawie, do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Bowiem art. 54 i 55 Prawa budowlanego regulują zupełnie odmienne instytucje oddania obiektu do użytkowania poprzez zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K. i A. R. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Skarga zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: -naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do nałożenia kary na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest konieczne łączne naruszenie przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego w jednej sprawie, podczas gdy z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wprost wynika, iż do nałożenia kary niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek określonych zarówno w przepisie art. 54 jak i 55 Prawa budowlanego, nie zaś 54 lub 55 Prawa budowlanego, -naruszenie przepisu art.32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez określenie wysokości kary na podstawie naruszającego ww przepisy Konstytucji RP artykułu 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego które nie należycie odnoszą się do wielkości obiektu podczas gdy Konstytucja w ww. przepisach gwarantuje wszystkim prawo do równego traktowania przez władze publiczne, co w niniejszej sprawie oznacza, iż wysokość nakładanej kary na podstawie ww. przepisów powinna być w sposób bardziej adekwatny łączona z wielkością budynku magazynowego, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dostępnego w niniejszej sprawie w szczególności nie przesłuchanie wszystkich świadków, co uniemożliwiło ustalenie precyzyjnej daty, od której nastąpiło faktyczne użytkowanie przedmiotowego obiektu, podczas gdy ustalenie tejże daty ma szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie, skoro nie w sposób niewątpliwy wyjaśnione od kiedy rozpoczęło się użytkowanie i jakiej części obiektu to użytkowanie dotyczyło; -art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności nie umożliwienie skarżącym przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, podczas gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zalecił uzupełnić postępowanie dowodowe, co oznacza iż skarżący powinni mieć możliwość zapoznania się z wynikami tak uzupełnionego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z brzmieniem art. 55, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: 1. wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Z uwagi na XVIII kategorię budynku wzniesionego przez inwestorów przed przystąpieniem do jego użytkowania zobligowani byli oni do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa należy wyjaśnić, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009r. P 64/07(Dz.U .z 2009r. Nr 71,poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Chybionym jest także zarzut błędnej wykładni art. 57 ust 7 Prawa budowlanego polegającej na przyjęciu, iż do nałożenia kary na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest konieczne łączne naruszenie przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego w jednej sprawie. Ustawodawca przewidział w przepisach ustępu 7 art. 57 sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 54 i 55. Uwzględniając, iż przepisy art. 54 i 55 określają alternatywne warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ( art. 55) lub zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy ( art. 54), należy jednoznacznie stwierdzić, iż niemożliwa jest prawnie sytuacja w której spełnione są łącznie przesłanki i z art. 54 i 55 Prawa budowlanego- jak tego chce skarżący. Tak więc represja prawna niepożądanych zachowań tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy Prawo budowlane użytkują obiekt budowlany lub jego część, na wzniesienie którego wymagane było pozwolenie na budowę, następuje zarówno w przypadku naruszenia art. 54 jak i art. 55 Prawa budowlanego ( vide Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof Z.Niewiadomskiego, C.H.Beck, Warszawa 2006r. s. 564). Sąd nie podzielił także zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 , 77 i 10 kpa. W sprawie niniejszej postępowanie zażaleniowe trwało blisko rok podczas którego, na polecenie organu odwoławczego organ I instancji uzupełniał postępowanie dowodowe na okoliczność rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu. W sprawie przesłuchano sześcioro świadków oraz inwestora, a przede wszystkim przeprowadzono w dniu 21 marca 2007r. oględziny przedmiotowego obiektu magazynowego podczas których wykonano dokumentację fotograficzną. Zarówno zdjęcia, jak i ustalenia przedstawicieli organu, a przede wszystkim oświadczenie samego inwestora, iż " budynek użytkowany jest w charakterze magazynu materiałów elektrycznych a jednocześnie służy do przygotowywania zamówień sprzedaży", świadczy o użytkowaniu obiektu w dacie przeprowadzenia oględzin tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.( decyzja z dnia [...] maja 2007r.). Podkreślenia wymaga również fakt ,iż przesłuchiwany w dniu 20 kwietnia 2007r. skarżący K. R. podtrzymał wyjaśnienia z dnia 21 marca 2007r. wskazując dodatkowo, iż obiekt został udostępniony do użytkowania firmie O. sp. z o.o. późną jesienią 2006r. W tej sytuacji, ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji należy uznać za prawidłowe a samo postępowanie za przeprowadzone rzetelnie z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa. Naruszenie zaś w końcowej fazie postępowania zażaleniowego art. 10 kpa pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze czas trwania tego postępowania skarżący mieli możliwość wypowiadania się oraz składania wszelkich środków dowodowych w tym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 lutego 1996r. Burmistrza Miasta G. Na marginesie należy zauważyć, iż skarżący decyzji tej nie złożyli także przy skardze sadowej. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.