VII SA/Wa 9/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] września 2005 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] września 2005 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. i A. W. dokonać rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr 4 [...], po stronie lewej, na działkę nr ew. [...], położoną w Ł., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie przeprowadzone w sprawie wykazało, iż A. i A. W. wybudowali bez pozwolenia na budowę przedmiotowy zjazd o szerokości 6,33m z nawierzchnią bitumiczną, wyposażony w przepust o średnicy 45cm. Zjazd ten został wybudowany w miejscu wcześniej istniejącego zjazdu p szerokości 3,50m o nawierzchni tłuczniowo-ziemnej. Wobec powyższego, na mocy przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. wstrzymał roboty budowlane, związane z budową zjazdu i zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 w/w ustawy. Ponieważ inwestorzy nie wykonali nałożonego obowiązku, organ, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i A. W., podnosząc, iż roboty jakie wykonali na przedmiotowym zjeździe obejmowały zmiany nawierzchni oraz wymianę przepustu z kręgów betonowych o średnicy 40cm, na przepust z rur stalowych o średnicy 45cm. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wobec czynności podjętych przez organ I instancji należy uznać, iż wydana decyzja jest zgodna z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i A.W.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący podnieśli, że przedmiotowy zjazd istniał już w chwili nabycia przez nich działki, a wykonane przez nich roboty należy traktować jako remont lub przebudowę istniejącego już zjazdu, A. jako wykonanie nowego zjazdu. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji przepisów art. 7-9, art. 11, art. 107 § 3 i art. 70, 80 i 81 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przysługujących mu uprawnień określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może taką decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy [art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawą rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie dotyczyło samowolnej budowy zjazdu z drogi krajowej na działkę inwestorów i prowadzone było w pierwszej instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dla określenia jaki organ jest właściwy do prowadzenia postępowania istotne znaczenie ma określenie pojęcia "zjazdu". Definicja zjazdu została wprowadzona w ustawie z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (dz. U. nr 200, poz. 1953), obowiązującej od dnia 9 grudnia 2003 r. i określiła "zjazd" jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji tej wynika więc, że zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie jest miejscem dostępu do drogi publicznej. Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w w/w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Ma to znaczenie, przy ustalaniu organu administracji właściwego do rozpoznania spraw w pierwszej instancji. Właściwość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji określona została w art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odesłanie do art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy, tj. do przepisu określającego kompetencję wojewody do działania w pierwszej instancji jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do tej kompetencji należą więc m.in. sprawy dotyczące dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego. Uwzględniając podaną wyżej definicję zjazdu należy, zdaniem Sądu stwierdzić, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. od dnia 9 grudnia 2003 r. organem nadzoru budowlanego właściwym do rozpoznania w pierwszej instancji sprawy, dotyczącej budowy przedmiotowego zjazdu, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Należy w tym miejscu podnieść, iż kwestią właściwości organów w sprawach dotyczących zjazdów z dróg publicznych zajmował się (rozstrzygając spór kompetencyjny) Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 grudnia 2004 r. OW 148/04 (ONSA i NSA 2005/5/90). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 kpa), a przypadki legalnego wykroczenia poza właściwość są ściśle określone w kpa (np. art. 23, art. 100 § 2). Wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (jako organu I instancji) i decyzji w postępowaniu odwoławczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.