VII SA/Wa 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia kwalifikacji I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia [...] nr [...] , III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów w W. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2004 r. W. M. wystąpił do Okręgowej Rady Izby Urbanistów z siedzibą w K. o przeprowadzenie przewidzianego w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) postępowania kwalifikacyjnego i wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. Do wniosku W. M. dołączył m. in. zaświadczenie o wpisie na listę Izby Architektów Okręgu I. Pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. Okręgowa Rada Izby Urbanistów z siedzibą w K. przekazała całość dokumentów wraz z wnioskiem W. M. o wpis na listę członków Izby Urbanistów z prośbą o wydanie decyzji w zakresie uznania kwalifikacji zawodowych w projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej do Krajowej Rady Izby Urbanistów. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Krajowa Rada Izby Urbanistów, na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. (dalej kpa) w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, przekazała wniosek W. M. o wpis na listę członków Izby Urbanistów z dnia 19 lipca 2004 r. według właściwości do Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podniósł, że w myśl art. 33 pkt 8 ustawy o samorządach, Krajowa Rada Izby Urbanistów podejmuje uchwały potwierdzające kwalifikacje osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 6 i ust 4 tej ustawy, czyli osób, które są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej lub osób, których członkostwo jest możliwe w wyniku umowy międzynarodowej. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.) obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. W rezultacie organ podniósł, iż nie może prowadzić postępowania weryfikacyjnego w odniesieniu do wnioskodawcy, gdyż z jego wniosku nie wynika aby nie posiadał obywatelstwa polskiego, a zatem Krajowa Rada Izby Urbanistów nie jest organem samorządu zawodowego właściwym dla potwierdzenia kwalifikacji zainteresowanego. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K., działając na podstawie art. 24 ust.1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów oraz Uchwały nr 16/2003 Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia 30 października 2003r. w sprawie przyjęcia Regulaminu postępowań kwalifikacyjnych odmówiła potwierdzenia kwalifikacji W. M. wymaganego od osób ubiegających się o wpis na listę członków Izby Urbanistów stwierdzając, że W.M. nie posiada wymaganego doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 5 ust 3 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. W uzasadnieniu tej uchwały Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. wskazała, że po przekazaniu jej wniosku stwierdziła konieczność uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający obywatelstwo w celu ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie jakiego przepisu ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów oraz Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego należy przeprowadzić postępowanie kwalifikacyjne. Zwróciła się również o uzupełnienie wniosku o kopię uprawnień do projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, w przypadku gdy wnioskujący jest w posiadaniu takiego dokumentu. W dniu 5 października 2006 r. do organu wpłynęło pismo W. M. wyjaśniające zasady uprawnień do projektowania urbanistycznego we Francji oraz kserokopia dowodu osobistego potwierdzająca [...] obywatelstwo. Po przeanalizowaniu na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2006 r. wszystkich dokumentów złożonych przez wnioskodawcę organ stwierdził, że dokumenty te nie dają podstaw do pozytywnego zakończenia postępowania kwalifikacyjnego. Komisja stwierdziła bowiem brak wykazu opracowań o których mowa § 10 pkt 3 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego, opinii opiekuna praktyki o której mowa § 10 pkt 4 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego, kopii opracowań o których mowa w § 10 pkt 5 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego (wnioskodawca nie podał nawet nazwy żadnego z opracowywanych przez niego planów) oraz rekomendacji dwóch członków Izby Urbanistów (na podstawie § 10 pkt 6 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego). Komisja uznała, że brak części dokumentów wymaganych jako załączniki do wniosku o wpis na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów wynika z faktu, że W. M. ich nie posiada, w związku z czym nie można potwierdzić jego doświadczenia zawodowego wymaganego do wpisu na listę. W odwołaniu od powyższej uchwały W. M. przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że posiada podwójne obywatelstwo. Dlatego najlepszym dla niego rozwiązaniem będzie wystąpienie jako obywatel francuski o "przeniesienie jego uprawnień z Francji do Polski". Wskazał, że przeprowadził taką procedurę w odniesieniu do uprawnień architektonicznych. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów, na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w związku z § 44 ust. 2 pkt 1 Statutu Izby Urbanistów oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy uchwałę Nr [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. z dnia [...] w sprawie odmowy potwierdzenia kwalifikacji W. M. W uzasadnieniu organ obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podzielając w pełni argumentację organu pierwszej instancji. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna podniosła, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie kwalifikacji winna wykazać, że jest należycie przygotowana do samodzielnego wykonywania zawodu urbanisty, w tym wykonywania projektów powyższych opracowań. Tymczasem W. M. przedłożył tylko niektóre z wymaganych regulaminem dokumentów. O ile zatem dyplom ukończenia studiów wyższych na Wydziale Architektury Politechniki K. potwierdza wykształcenie zainteresowanego, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy, to jednak nie zostały przedstawione - pomimo wezwań Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w K. - inne dokumenty w szczególności kopie opracowań w których brał udział i opinia opiekuna praktyki, pod kierunkiem którego wykonywał opracowania potwierdzające doświadczenie zawodowe. W konsekwencji nie zostało potwierdzone doświadczenie zawodowe W. M. W ocenie organu przesyłane kopie różnych wycinków prasowych, dyplomu i legitymacji pracowniczej i wykaz "ważniejszych projektów z zakresu urbanistyki", jedynie w sposób bardzo ogólny, nie spełniający wymogów regulaminu, wskazują na pracę W. M. w latach 1960-1966. Dodatkowo W. M. nie nabył istniejących przed wejściem w życie ustawy uprawnień urbanistycznych, czy uprawnień do projektowania w planowaniu przestrzennym. Powyższa Uchwała Nr [...] z dnia [...] Krajowej Komisja Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów została zaskarżona przez W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi W. M. zarzucił przyjęcie przez organy orzekające w sprawie niewłaściwych kryteriów postępowania określonych w Uchwale nr [...] Krajowej Rady Izby Urbanistów z dnia [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu postępowań kwalifikacyjnych. Wskazał na posiadany 10 - letni dorobek zawodowy w Polsce oraz 23-letnie doświadczenie zawodowe na terenie Francji. Skarżący stwierdził, że zaostrzanie wymogów potwierdzenia kwalifikacji zawodowych stanowić będzie poważne utrudnienie dla osób, które uzyskały odpowiednie kwalifikacje poza granicami kraju i deklarują chęć powrotu do Polski. Zarzucił organom samorządu zawodowego utrudnianie dostępu do uzyskania kwalifikacji i wykonywania zawodu. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga W. M. jest zasadna i powinna zostać uwzględniona ponieważ zarówno zaskarżona uchwała, jak też poprzedzającą ją uchwała Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uznać, że organy te zastosowały niewłaściwy tryb postępowania kwalifikacyjnego w odniesieniu do W. M. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą: 1. projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego, 2. kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi, 3. kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów, 4. wykonywanie nadzoru inwestorskiego, 5. sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, 6. rzeczoznawstwo budowlane. Ustawodawca postanowił, że co do zasady samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w cytowanym art. 12 ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją wydaną przez organ samorządu zawodowego (art. 12 ust. 2), natomiast warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (art. 12 ust. 3). Natomiast zgodnie z przepisem art. 12a ww. ustawy, dodanym w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej i obowiązującym od dnia tego członkowstwa tj. 1 maja 2004 r. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, oprócz osób, o których mowa w art. 12, mogą również wykonywać osoby będące obywatelami państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, które: 1. posiadają w tych państwach prawo wykonywania czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie, 2. ukończyły studia wyższe zagraniczne uznane w Polsce za równorzędne, 3. odbyły dwuletnią praktykę przy sporządzaniu projektów lub na budowie. Stosownie do art. 12a ust. 2 właściwy organ samorządu zawodowego przeprowadza postępowanie weryfikacyjne w powyższym zakresie i wydaje decyzję w sprawie nadania uprawnień budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 33 pkt 9 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów Krajowa Rada Izby Urbanistów wydaje, po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego, decyzję w sprawie uprawnień budowlanych, w stosunku do osób, o których mowa w art. 12a Prawa budowlanego, a w wypadku nadania uprawnień budowlanych zobowiązuje okręgową izbę, wskazaną przez zainteresowanego, do dokonania wpisu na listę członków. W niniejszej sprawie Okręgowa Rada Izby Urbanistów z siedzibą w K. w sposób właściwy przekazała całość dokumentów wraz z wnioskiem W. M. do Krajowej Rady Izby Urbanistów uznając, że wniosek ten dotyczy w istocie przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego w oparciu o przesłanki określone w art. 12a Prawa budowlanego, przez organ wskazany w art. 33 pkt 9 cytowanej ustawy. Świadczy o tym zarówno treść wniosku, jak i całość dokumentacji przedstawionej przez W. M. - w tym zaświadczenie o wpisie na listę Izby Architektów Okręgu I. oraz dorobek zawodowy na terenie Francji. Również w odwołaniu od uchwały Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Skarżący w sposób jednoznaczny stwierdził, iż wnosi o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego w oparciu o przepisy odnoszące się do innych osób będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej. W takiej sytuacji za błędne należy uznać postanowienie Krajowej Rada Izby Urbanistów z dnia [...] nr [...] przekazujące według właściwości wniosek W. M. do Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K., gdyż właściwym do prowadzenia niniejszego postępowania jest właśnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Krajowej Izby Urbanistów. Z akt sprawy wynika, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna powinna od początku prowadzić postępowanie jako organ właściwy w sprawie i bezspornie mogła najpóźniej w momencie rozpatrywania odwołania W. M. ustalić treść wniosku i właściwy tryb postępowania. Należy zauważyć, że - wbrew twierdzeniom organu - art. 12a Prawa budowlanego nie stanowi wprost o obywatelach innych niż Rzeczpospolita Polska państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Ustawodawca nie posługuje się również pojęciem "cudzoziemcy". Przepis ten określa jedynie krąg osób innych, niż wymienione w art. 12, które także mogą wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, pod warunkiem wszakże, że spełnią warunki określone w tym przepisie. W rezultacie, wobec nieostrości zastosowanego przepisu art. 12a Prawa budowlanego i ewentualnych wątpliwości, które mogą się pojawiać w procesie jego stosowania konieczne jest przeprowadzenie wykładni tego przepisu, przede wszystkim w kontekście celu jego wprowadzenia do polskiego porządku prawnego. Rozstrzygana sprawa zainicjowana skargą W. M. w ocenie Sądu należy niewątpliwie do spraw wspólnotowych co oznacza, że sąd administracyjny - jako jednocześnie sąd wspólnotowy rozpoznający skargę - ma obowiązek zbadania kontrolowanej decyzji nie tylko pod kątem zgodności z polskim porządkiem prawnym ale również sprawdzenia czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie prawa polskiego zastosowanego zgodnie z prawem wspólnotowym. Przepisy prawa wspólnotowego, w tym także implementowana Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, która znajduje zastosowanie do wszystkich obywateli Państw Członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w Państwie Członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe - nie różnicują statusu wnioskodawcy w zależności od posiadanego obywatelstwa. Potwierdza to również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który wielokrotnie podkreślał (np. w tzw sprawie J. Knoors), iż beneficjentami Dyrektywy są obywatele wszystkich państw członkowskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i obywatelstwa, jednakże przy założeniu, że znajdują się (obiektywnie) w sytuacji przewidzianej w dyrektywie. Ponadto Trybunał podkreślił konieczność przestrzegania zasady transgraniczności i unikania tzw. "odwróconej dyskryminacji" tj. takiego traktowanie ze strony państwa członkowskiego, które stawia w gorszej sytuacji swych własnych obywateli w stosunku do obywateli innych państw członkowskich. W ten sposób w sytuacji, w której obywatele państwa członkowskiego przez swoje działanie znaleźli się w jednej z sytuacji regulowanych przez prawo wspólnotowe, takiej jak uzyskanie kwalifikacji zawodowych w innym państwie członkowskim, mogą oni powołać unormowania traktatowe dotyczące swobodnego przepływu osób niejako "przeciwko" regulacji państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają. Obywatele ci bowiem znajdują się w stosunku do państwa, z którego pochodzą w sytuacji podobnej do sytuacji wszystkich innych osób korzystających z praw i wolności gwarantowanych przez Traktat. Reasumując organ samorządu zawodowego nie może odmówić przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego w oparciu o przepis art. 12a Prawa budowlanego powołując się na kwestię obywatelstwa, gdyż ten element jest - w świetle przepisów wspólnotowych - prawnie irrelewantny. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanej linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w analogicznych sprawach dotyczących uznawania kwalifikacji w oparciu o przepis art. 12 a Prawa budowlanego. Na szczególną uwagę zasługuje ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1362/07. Powyższe względy przesądzają o wadliwości zarówno zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów z dnia [...], jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. Dodatkowo, mając na uwadze przytoczone argumenty, Sąd uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy objętej skargą W. M. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Krajowej Rada Izby Urbanistów z dnia [...] nr [...]. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów jako organ właściwy w sprawie zobowiązana będzie do przeprowadzenia całego postępowania weryfikacyjnego w oparciu o art. 12a Prawa budowlanego, mając na względzie wytyczne zawarte w tym wyroku i posiadane przez W. M. kwalifikacje zawodowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 i art. 135 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.