VII SA/Wa 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2003 r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r., ([...]), którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekającą - na wniosek Z. i W. G. - o niezbędności wejścia na teren działki nr ew. [...] w [...] w celu wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]). Organ na wstępie przedstawił zasady i charakter postępowania nieważnościowego. Następnie wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. organ powiatowy nakazał wykonie robót budowlanych przy budynku gospodarczym na ww. działce w celu doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego, tj. oczyszczenie rozszczepienia ściany w narożu południowym budynku, iniekcyjnym uzupełnieniu powstałego spękania poziomego w całym przekroju spoiny oraz rozebraniu ściany długości 3 m - części szczytowej budynku od strony północnej. Realizacja opisanych robót na działce nr ew. [...], wymagała również wejścia na działkę nr ew. [...], z uwagi na usytuowanie budynku w granicy. Organ podkreślił, że Z. i W. G. nie uzyskali pisemnej zgody A. i F. P., współwłaścicieli działki nr ew. [...], co powodowało wystąpienie przesłanki z art. 47 ust. 2 Prawo budowlane. Dalej dodał, że ww. roboty budowlane nie były poprzedzone decyzją o pozwoleniu na budowę lub skutecznym zgłoszeniem właściwemu organowi oraz to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ([...]), stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest w sposób jednoznaczny interpretowany przez judykaturę, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał na definicję pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem organu, rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2012 r., utrzymujące w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Powyższe jednak nie wyłącza konieczności legalnego prowadzenia przez inwestorów robót budowlanych, ponieważ sama decyzja wydana w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest wystarczająca. Kwestia legalności budynku, którego dotyczy kontrolowane rozstrzygnięcie należy do właściwości powiatowego inspektora budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia na skutek fałszerstwa, organ wskazał, że powyższe może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 kpa, nie zaś stwierdzenia nieważności. Przesłanki wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. K. zarzucając naruszenie ustawy o administracji samorządowej, które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego co ma wpływ na niniejszą sprawę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła ww. zarzuty, podtrzymując równocześnie zarzuty przywołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekającą o niezbędności wejścia na teren działki nr ew. [...] w [...] w celu wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]). Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem jej ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną, co oznacza, że nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Do wzruszenia decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1935/99). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy , że orzekające w sprawie organy pominęły istotne dla oceny ważności rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zwyczajnym okoliczności. Podstawę materialnoprawną badanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1 (uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnienie z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminów korzystania z tych obiektów, a także ewentualnej rekompensatę z tego tytułu) właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika wprawdzie wprost, że wydanie zezwolenia, musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, niemniej nie ulega wątpliwości, że niezbędność wejścia do cudzego budynku (lokalu) lub na cudzy grunt winno być uzasadnione wyłącznie zatwierdzonym projektem budowlanym lub dokumentacją dołączoną do przyjętego zgłoszenia, a nie jedynie na podstawie oświadczenia potencjalnego inwestora. Powyższe stanowisko potwierdza zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy Prawo budowlane art. 41 ust. 3 regulujący przystępowanie do prac przygotowawczych, o jakich jest mowa także w art. 47 ust. 1, zgodnie z którym prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Należy zatem stwierdzić, że skoro ubieganie się o zezwolenie na korzystanie z cudzego budynku, lokalu czy nieruchomości w związku z wykonywaniem prac przygotowawczych powinno zostać poprzedzone udzielonym pozwoleniem na budowę lub przyjętym przez organ zgłoszeniem robót budowlanych, to tym bardziej oczywiste jest, że pozwolenia takiego bądź zgłoszenia wymagać musi przystąpienie do robót budowlanych - argumentum a minori ad maius. Nie można było zatem podzielić argumentacji organów, że art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest przepisem jednoznacznym i bezspornym i jako taki nie może podlegać ocenie pod kątem wystąpienia w szczególności wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają zatem oceny - pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekającej o niezbędności wejścia na działkę nr ew. [...] w [...] w celu wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., której nieważność stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2010r. nr [...] z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)