VII SA/Wa 9/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2023 r. znak DOR.7200.107.2023.ANM w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") postanowieniem z dnia 23 października 2023 r., znak DOR.7200.107.2023.ANM, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. D. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 8 września 2023 r., znak: DOR.7200.107.2023.ANM, wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], znak: nakazującą skarżącej remont dachu na przybudówce, w której znajduje się jej łazienka, w budynku przy ul. Z. w S., poprzez: oczyszczenie dachu z brudu, usunięcie uszkodzonych elementów papy, wykonanie prawidłowej obróbki styropianu, położenie nowej warstwy papy w zależności od potrzeb, uzupełnienie obróbek blacharskich wokół przybudówki, w terminie do 30 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 697/22 oddalił skargę J. D. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego. Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r., doprecyzowanym pismem z dnia 7 lipca 2023 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. Podanie zostało zakwalifikowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji D.WINB z dnia [...] lipca 2022 r. Postanowieniem z dnia 8 września 2023 r., znak: DOR.7200.107.2023.ANM, GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji D. WINB z dnia [...] lipca 2022 r. Skarżąca, nie zgadzając się z tym postanowieniem, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Opisanym na wstępie postanowienie, GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 8 września 2023 r. W jego uzasadnieniu GINB wskazał, że kwestionowana przez skarżącą decyzja była przedmiotem kontroli dokonanej przez WSA we Wrocławiu, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę. Skoro oddalono skargę na decyzję D. WINB z [...] lipca 2022 r., oznacza to, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku Sądu. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ wyjaśnił, że we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, a także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności nieznanych WSA we Wrocławiu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną Sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez nią decyzji. Treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi jedynie polemikę z treścią postanowienia GINB. Polemikę tę skarżąca prowadzi bez uwzględnienia wymogów przewidzianych dla możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku prawomocnej decyzji. Skarżąca, nie zgadzając się z postanowieniem organu z dnia 23 października 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Zdaniem skarżącej organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego (na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], nakazującą skarżącej remont dachu na przybudówce, w której znajduje się jej łazienka, w budynku przy ul. Z. w S., poprzez: oczyszczenie dachu z brudu, usunięcie uszkodzonych elementów papy, wykonanie prawidłowej obróbki styropianu, położenie nowej warstwy papy w zależności od potrzeb, uzupełnienie obróbek blacharskich wokół przybudówki, w terminie do 30 listopada 2022 r. . Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane, gdy zostanie stwierdzony brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a także wówczas, gdy zaistnieją inne uzasadnione przyczyny (przesłanka przedmiotowa). W ocenie Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem GINB, iż w niniejszej sprawie zaistniała "inna uzasadniona przyczyna", która spowodowała brak możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie w obrocie prawym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 697/22 oddalił skargę J. D. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego. Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć jednak charakter wyjątkowy, a ponadto winno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których sąd nie mógł wiedzieć, jak np. odkrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Należy mieć przy tym na uwadze, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tej też przyczyny sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2018). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że dla jej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niewątpliwe kluczowe znaczenie miała okoliczność poddania już kontroli sądowoadministracyjnej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] i niewykazania przez tę kontrolę, aby była ona dotknięta jakąkolwiek wadą. Wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 697/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił bowiem skargę na tę decyzję. Wobec tego wyrok, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. prawomocny i wiążący, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.