VII SA/Wa 90/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozparzeniu odwołania R. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] (nr [...]), którą organ ten - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej Prawo budowlane, oraz art. 104 §1 kpa - nakazał D. i R. W. dokonanie całkowitej rozbiórki istniejących pozostałości starego ogrodzenia wybudowanego w granicy działki nr [...] i [...] przy ul. P. w W., w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, że organ powiatowy w dniu w dniu 19 sierpnia 2003r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości wzniesiono ogrodzenie ze słupków metalowych. Inwestorzy posiadają decyzję Burmistrza [...] (nr [...]) z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ogrodzenia w liniach rozgraniczających ul. P. W czasie wizji ustalono również, że inwestorzy zrealizowali ogrodzenie poza linią wskazaną w pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane przy budowie ogrodzenia usytuowanego w granicy własności działek nr [...] i [...] i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia określonych dokumentów, które zostały złożone. Organ I instancji uznając, że ogrodzenie narusza linie rozgraniczenia działek, ustaloną w planie zagospodarowania przestrzennego dla ul. P., decyzją z [...] wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, która została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy wydał ww. decyzję z dnia [...]. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną przez organ I instancji i wskazał, że inwestor podczas realizacji budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w W. wybudował ogrodzenie w liniach rozgraniczających, zgodnie z wydanym pozwoleniem. Linie rozgraniczające ulicy zaznaczone zostały na planie zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do projektu budowlanego budynku mieszkalnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] (nr [...]). Ponadto, inwestor pozostawił słupki stalowe, stanowiące elementy starego ogrodzenia, wybudowanego poza linia rozgraniczającą, na które nie przestawiono dokumentu o jego legalizacji. W uprzednim postępowaniu - zakończonym decyzją z dnia [...] - ww. słupki organ rozpatrywał łącznie z nowo wybudowanym ogrodzeniem, traktując je jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a które powinny być potraktowane jako oddzielne elementy starego ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z przedłożoną przez inwestora dokumentacją techniczną, w szczególności wypisem z Archiwalnego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego z [...] linia rozgraniczająca ul. P. biegnie wzdłuż ww. nowego ogrodzenia. Zatem elementy ogrodzenia znajdujące się poza tą linią winny być usunięte, by nie stanowiły żadnej przeszkody i zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, o braku podstaw prawnych do zalegalizowania istniejącego stanu, jak również w zakresie zastosowania art. 51 ust. 7 znowelizowanego Prawa budowlanego wskazując, że w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył R.W., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zarzucił: - naruszenie art. 10 kpa poprzez brak zagwarantowania stronom udziału w postępowaniu oraz brak doręczenia wydawanych decyzji wszystkim stronom postępowania; * naruszenie art. 110 kpa poprzez jego pominięcie i wydanie zaskarżonej decyzji wbrew decyzji z dnia [...] (nr[...]) zawierającej odmienne stanowisko w sprawie; * naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w związku z rozbieżnościami zaistniałymi w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w porównaniu z decyzją tego samego organu z dnia [...], * naruszenie art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji po terminie określonym w ww. przepisach; * nierzetelne rozpoznanie sprawy poprzez przyjęcie - że w przypadku opisanym w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych tylko od razu decyzję w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego - w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie postanowienie takie zostało wydane a termin określony w przepisach dla wydania takiej decyzji jest okolicznością istotną; * nieuwzględnienie okoliczności, że stan faktyczny i prawny spawy nie uległ zmianie od czasu wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pierwszego orzeczenia w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wskazał powodów dla których nie zastosował się do znajdującej się w obrocie prawnym ostatecznej decyzji własnej z dnia [...], tym bardziej, że zgodnie z art. 110 kpa decyzją tą jest związany od momentu doręczenia jej stronie. Ponadto art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, na który obecnie powołuje się organ odwoławczy, obowiązywał i znany był w dniu wydania pierwszej decyzji odwoławczej. Zdaniem skarżącego, wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czyni bezpodstawnym, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, co wskazano w decyzji z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) -dalej ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Po pierwsze wskazać trzeba, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1, w drodze decyzji nakazuje: 1. zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo stosuje pkt 3 tego artykułu. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że dotyczy on trzech alternatywnych przypadków postępowania legalizacyjnego. Oznacza to, że organ może wydać tylko jedną z trzech decyzji w nim wymienionych. Decyzję o której mowa w ust .1 pkt 1 art. 51 organ wydaje tylko w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Natomiast decyzję przewidzianą w ust. 1 pkt 2 art. 51 winien wydać, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Każde z wskazanych rozstrzygnięć determinuje dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego, bowiem wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy kończy postępowanie w sprawie, natomiast wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 oznacza kontynuację postępowania, a organ powinien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał rozbiórkę "pozostałości starego ogrodzenia" zarówno w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 jak i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi o naruszeniu ww. przepisów. Organy winny mieć ponadto na uwadze, że wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przed wydaniem decyzji rozbiórkowej, obowiązkiem organów jest zatem wykazanie, jakie przepisy obowiązującego prawa stanowią przeszkodę w zalegalizowaniu inwestycji. W kontrolowanej sprawie organy nie wskazały przyczyn, z powodu których legalizacja ww. ogrodzenia nie jest możliwa, bowiem za takie przyczyny nie można uznać zarówno powołania postanowień nieobowiązującego, Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego z [...], jak również brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wskazać również trzeba, że organy z naruszeniem art. 7, 77, 80 kpa nie wyjaśniły, jaki obiekt jest przedmiotem rozbiórki. W sentencji decyzji organu I instancji wskazano, że nakaz dotyczy "istniejących pozostałości starego ogrodzenia", natomiast z akt sprawy, w szczególności inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej, a także protokołu oględzin robót budowlanych (nr [...]) z dnia [...] wynika, że inwestor wykonał nowe ogrodzenie, wykorzystując istniejące słupki metalowe, które połączył łańcuchem stalowym na długości ok. 45 m. Natomiast wbrew zarzutom skargi, należało podzielić stanowisko organów, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, gdyż decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią tego przepisu do robót już wykonanych, odpowiednie zastosowanie znajdują postanowienia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w przypadku zakończenia robót budowlanych nie ma potrzeby - a w przypadku uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót również możliwości - wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót, można natomiast wydać decyzję opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Rozwiązanie takie znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy uprzednio wydane postanowienie wstrzymujące roboty wygasło. Organ nie wydaje zatem kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót - co w stosunku do tych samych robót nie jest możliwe - powinien natomiast rozpoznać sprawę już wykonanych prac i wydać stosowne rozstrzygnięcie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wymienione przez Sąd uchybienia niewątpliwie istotnie wpłynęły na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 psa.